“Tenemos que reducir el déficit fiscal: estamos gastando como Estado más de lo que tenemos, es una carga para la sociedad y genera vulnerabilidad. Ya bajamos 4 puntos (del PBI) el gasto público, ahora tenemos que acelerar y lo tenemos que hacer entre todos.” Mauricio Macri, 16-5-18
Desde el mes de marzo de este año el Gobierno confirmó aquello que se venía señalando desde diversas usinas económicas: la falta de sustentabilidad de su modelo económico. La imposibilidad de acceder a nuevas colocaciones de deuda luego de la gran colocación cercana a los 9.000 millones de dólares de comienzos de año (enero 2018), junto con la posterior corrida cambiaria,aceleraron el retorno (“preventivo” en palabras del Ministro de Hacienda) a los programas de financiamiento del Fondo Monetario Internacional (FMI). Como sostuvimos en el reciente documento “Tocando Fondo”, el gobierno recurrió al organismo apelando a su carácter de prestamista de última instancia, procurando brindar señales y gestualidades hacia “los mercados” que calmaran la ansiedad tendiente al desarme de posiciones y posterior fuga.
El jueves 7 de junio la Argentina y el FMI acordaron un programa stand-by con una duración de 36 meses por unos U$S 50.000 millones, con el objetivo de trazar un puente financiero para llegar al año 2019 con cierta estabilidad económica. Las precisiones del acuerdo se publicaron en el documento Memorándum de Políticas Económicas y Financieras el 12 de junio (publicado sugestivamente dos días más tarde en plena sesión de Congreso e inicio del Mundial de Fútbol, el 14 de junio), donde se detallan las metas de reducción de déficit fiscal y objetivos de política monetaria, “ablandados” por un apartado destinado a la “protección a los más vulnerables” y otro referido a la “equidad de género”, con menor nivel de detalle que los dos primeros ejes.
En sentido contrario: reducir ingresos para bajar el déficit
El camino elegido por el Gobierno para la reducción del déficit paradójicamente tiene el efecto contrario: lo incrementa. Es la aplicación del típico recetario neoclásico que postula la necesaria baja de la “presión fiscal” como mecanismo de incentivos al capital para la inversión. Se descarta, como se vio en el breve debate en torno a la posible restitución de retenciones al trigo y maíz y freno a la rebaja de la soja, la reducción del déficit a través de la suba de ingresos, sobre todo en el marco de impuestos progresivos.
A continuación, se efectúa un pequeño repaso respecto de los ingresos del Estado para comprender el panorama actual. Como puede verse en el cuadro N°1, los ingresos tributarios representan más del 90% del total de los ingresos y se componen de impuestos, contribuciones a la seguridad social y derechos sobre el comercio exterior.
De los impuestos, que representan casi el 70% de los ingresos tributarios, el más importante es el Impuesto al Valor Agregado (IVA) que depende directamente del nivel de actividad económica, al igual que el impuesto a los débitos y créditos bancarios. Es de suponer que a partir de la conjunción de tasas de interés en el orden del 40% (la tasa de política monetaria fue fijada el martes 12 de junio en ese guarismo), recortes del gasto público, caída de los salarios reales -con el consecuente impacto sobre el consumo- y el magro aporte del sector externo, la actividad económica se verá resentida, lo que implicaría un menor aporte de estos tributos.
En lo referido a aportes y contribuciones a la Seguridad Social, la propuesta del Gobierno, aprobada por la cúpula cegetista, fue establecer un mínimo no imponible – MNI- de $12.000 por trabajador por mes, que además irá aumentando al ritmo del índice de precios minoristas IPC INDEC desde 2019 (con la variación de octubre contra octubre de los años previos). La reforma establece que en 2018 se aplica el 20% del MNI, 40% en 2019, 60% en 2020, 80% en 2021, para llegar a la aplicación plena en 2022. Si bien también se propone la reducción progresiva de las alícuotas de la actividad de servicios (hoy en 21%) y el incremento progresivo del resto de las actividades (hoy en 17%), convergiendo el conjunto de actividades en 19,5%, el punto central del recorte reside en la aplicación de una porción del salario sin contribuciones.
Actualmente las contribuciones representan aproximadamente $430.000 millones al año (para 2018), por lo que, según estimaciones de CEPA, la reducción para el año 2019 significaría $71.660.000.4.
Los derechos al comercio exterior que incluyen retenciones a las exportaciones, derechos de importación y tasa de estadística explican el 1,4% del PBI. En el caso de los Derechos de Exportación, el impacto a valores de 2018 de la reducción implementada en diciembre 2015 alcanza los $62.956 (entre maíz, trigo, y soja). Con el maíz se perdieron $19.069 millones en un año; con el trigo, aproximadamente $15.052 millones; y en el caso de la soja, la reducción de la alícuota de 35% al 30% alcanza unos $19.425 millones, a los que hay que adicionar $10.008 millones como resultado de la reducción de 0,5 puntos por mes aplicada desde enero de 2018. El decreto de esta última reducción establece que la misma se aplicará hasta diciembre de 2019, por lo que la tendencia de la recaudación por Derechos de Exportación es a la baja. A esto es necesario adicional la eliminación en lo referido a exportaciones industriales y a la minería, aunque tienen menor peso.
En lo referido al Impuesto a las Ganancias hay que mencionar que la reforma impositiva aprobada en diciembre 2017 estableció que se aplique una reducción de la alícuota del impuesto para las ganancias no distribuidas por las empresas, del actual 35% al 30% en 2018, al igual que en 2019, siendo del 25% desde 20205. La estimación realizada por CEPA indica que esto implica una reducción de al menos 21 mil millones de pesos. El texto del actual Memorándum de Políticas Económicas y Financieras que el Gobierno envió al FMI el 12 de junio, y trascendió el 14 del mismo mes, indica expresamente que “Continuaremos trabajando en racionalizar el gasto impositivo en el impuesto a las ganancias corporativas”.
En lo referido al Impuesto a los Bienes Personales, la reducción de las alícuotas como la eximición de pago de los contribuyentes que ratificaron su DDJJ de los últimos dos años (“contribuyentes cumplidores”) y el aumento del mínimo no imponible tienen un efecto negativo sobre la recaudación. Vale recordar que se decidió reducir progresivamente la alícuota de tributación del impuesto (en 2019 será sólo 0,25%). A esto debe adicionarse la eliminación del Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta. Es posible estimar esta merma en aproximadamente $20 mil millones.
En este escenario, y como resultado de las políticas mencionadas, es esperable por el lado de los ingresos un aumento del déficit, fenómeno que precisamente se ubica a contramano del mentado objetivo que busca achicarlo. La alternativa restante es sólo una: efectuar reducciones de partidas del gasto que permitan sobre-compensar la caída de ingresos para también contribuir al déficit “cero” en 2020.
2018: ensayando el ajuste
Lo primero que vale aclarar es que el Presupuesto votado por el Congreso tiene escasa validez por lo menos por 3 razones: primero porque a la semana se votó la reforma previsional que ajustó el gasto en Prestaciones Sociales, especialmente Jubilaciones, Pensiones AUH y Asignaciones Familiares. La modificación de la fórmula estimaba un ahorro de $100 mil millones.
En segundo lugar, las variables del presupuesto votado en octubre 2017 asociadas al dólar y la inflación dejaron de tener validez en el segundo trimestre de 2018, ya que se preveía un dólar promedio de $19,3 y una inflación promedio de 15,7%. A fin de mayo el dólar superaba los $25 (el 14 de junio la cotización sobrepasaba $28) y la inflación esperada – avalada por el propio Memorándum entre Argentina y el FMI- llegaba al 27% a fin de año. Lo mismo ocurrió con la evaluación del déficit comercial, cuya estimación fue mal proyectada para el año 2017, habiendo presupuestado US$ -4.500 millones y terminando en la cifra récord prácticamente del doble: US$ 8.471 millones. Lo mismo ocurrirá en el corriente año donde se proyectaron US$ -5.600millones para todo el 2018 y a marzo el déficit acumulado alcanza los US$ -2.483 millones según datos del INDEC.
Por su parte, la meta del déficit fiscal del Presupuesto original de 2018 era del 3,2% del PBI, lo que significaba un déficit primario de $-395.612 millones y financiero de $-681.803 millones. La nueva meta -autoimpuesta y anunciada el 4 de mayo como gesto a los mercados- fue del 2,7%. Este nuevo porcentaje implicaría que en 2018 el resultado fiscal primario debería mejorar en $61.800 millones, con lo que el déficit primario debería ser de $333.812 y el financiero quedaría en un rojo de $620.000 millones.
En el gráfico N°1 se puede observar la distribución de los gastos primarios del Estado más los intereses de la deuda – que no incluyen $122.551 millones Intra Sector Público Nacional-. Como se puede apreciar, el 52% de los gastos del Estado corresponden a prestaciones sociales, el 17% a gastos de funcionamiento y otros, los intereses el 9,5%, el 8% a gastos de capital, los subsidios económicos el 7%, el 5% a otros gastos corrientes y, por último, el 2,5% de transferencias a provincias.
El cuadro N°1 muestra la composición de los ingresos y los gastos del Estado presentes en el presupuesto del año 2018 y una estimación propia para el año 2019. El PBI del 2019 fue calculado haciendo la estimación de crecimiento del 2% con una inflación del 24%, manteniendo iguales las participaciones de los rubros el PBI. Es una estimación simplificada, dado que no se proyecta la evolución del tipo de cambio ni los efectos cruzados con otras políticas macroeconómicas, como la tasa de interés.
En la estimación de 2019 se realizaron dos ejercicios: en uno sencillamente se proyectó con el crecimiento e inflación mencionados; y en el otro, de la recaudación se detrajo los montos respectivos de IVA, Ganancias Sociedades, Derechos de Exportación, Aportes y Contribuciones y Bienes Personales mencionados en el apartado anterior. Esto representa un aumento del déficit de 0,8%.
Como se explicó anteriormente, el acuerdo con el Fondo señala que la meta de déficit fiscal para el año 2018 debería ser de 2,7%, mientras que para 2019 debe ser de 1,3%.
El año que viene, suponiendo que el crecimiento de la economía fuera del 2% y la inflación llegara al 24%, el recorte fiscal debería ascender a $425.000 millones, donde $125.000 millones (equivalente al 30%) corresponden a la necesidad de compensar la reducción de ingresos estimada en el apartado anterior.
Resulta interesante analizar la situación actual de los gastos y la necesidad de recortar en 2018 una cifra de $61.800 millones:
* En primer lugar y en el marco del anuncio de una mayor exigencia en la meta del déficit, desde Hacienda anunciaron un recorte de 30.000 millones de pesos en obra pública, que mayormente estaba destinada a las provincias7.Al observar la composición de gastos de capital, la mayor parte responde a gastos en obras viales, seguido por obras en vivienda, agua y alcantarillado, el Fondo Federal Solidario, obras vinculadas a la energía y de educación. La estimación total para este rubro en2018 asciende a$235.000 millones. Los gastos de capital son fundamentales en un contexto donde la demanda interna se encuentra crecientemente deteriorada, por lo que la decisión de recortar en esta partida implicaría reducir la actividad económica a niveles aun menores a los actuales. En el próximo ejercicio (2019) el Gobierno pretende sustituir el recorte actual y el próximo con las obras realizadas a través de los proyectos PPP, que en este nuevo escenario no parecieran poder encontrar financiamiento fácilmente y es mayor endeudamiento encubierto.
* En segundo lugar, y luego de la decisión de retornar al FMI, el Gobierno anunció el recorte de 20.400 millones de pesos8, lo que implicaría alrededor de 30.000 despidos en el sector público hasta 2019 a partir del recorte especialmente en los gastos corrientes del Estado. Este rubro, denominado gastos de funcionamiento y otros, corresponde en un 70% a los salarios del Estado y a los gastos de funcionamiento como alquileres, mantenimiento de oficinas, etcétera. Como el presupuesto total de 2018 asciende a$500.000 millones, es de esperar que el Gobierno intente realizar nuevos ajustes en el Estado.
Asumiendo el cumplimiento de ambos recortes, quedaría aún pendiente un recorte cercano a los $10.000 millones para lograr el ajuste de $61.800 millones en 2018. Esta medida podría aplicarse en algunos de los siguientes rubros.
Cuando se piensa en la gobernabilidad y los acuerdos parlamentarios, la posición de cercanía con varios gobernadores ha sido fundamental. Por eso resultaría extraño el recorte de las transferencias a las provincias. De todos modos, el presupuesto destinado a esta partida es de $76.000 millones. Como fue mencionado, una parte del recorte de los $30.000 millones destinados a obra pública impactará en las arcas provinciales.
Los subsidios económicos han sido el lugar donde el Gobierno ha hecho el ajuste con mayor potencia. El 56% de los gastos responden a subsidios energéticos, mientras que el restante responde al transporte. En este punto se presentan dos cuestiones a destacar. La primera tiene que ver con la variación del tipo de cambio: a mayor tasa de devaluación, mayores serán las erogaciones del Estado en subsidios por las importaciones de combustible. El presupuesto 2018 establece un monto de $203.000 millones para subsidios económicos, contemplando la actualización tarifaria de todo el año. Ello significa un nuevo incremento tarifario en octubre/noviembre 2018 en gas y electricidad.
Otro posible rubro sujeto a recortes tiene que ver con otros gastos corrientes donde la gran mayoría (70%) corresponde al presupuesto de las universidades públicas y el restante 30% a los gastos vinculados a las empresas estatales. No sorprendería un recorte en los presupuestos universitarios -sobre todo luego de las declaraciones de la Gobernadora de Buenos Aires- y la reducción/saneamiento sobre las empresas estatales abriría un escenario de posibles privatizaciones. Vale la pena señalar que el presupuesto total de 2018 para todas las universidades y las empresas estatales es de 147.000 millones de pesos.
El último inciso de los gastos primarios del Estado responde a las prestaciones sociales. Es el principal gasto del presupuesto y asciende a $1.600.000 millones, equivalente al 52% de los gastos totales (si incluimos los intereses). Cabe precisar que de esa cifra, el 71% de las prestaciones sociales corresponde a jubilaciones y pensiones contributivas, el 11% a asignaciones familiares y por hijo, el 8% pensiones no contributivas, seguido por las prestaciones del INSSJP y, por último, el 3% responde a programas como el Progresar, Argentina Trabaja y otros. Dada la aplicación de la fórmula de actualización de movilidad por ley, dos veces al año, este rubro experimentó un crecimiento en 2016 y 2017. Las proyecciones del Gobierno estiman un ajuste en 2020, precisamente luego del periodo electoral.
Por último, un rubro del gasto que no ha dejado de crecer refiere a los intereses de deuda, que presionan sobre el déficit financiero. Desde el 2016 a la fecha el peso de los intereses de la deuda tiene una curva ascendente. El acuerdo con el FMI, en los hechos, constituye la garantía del pago de dichos intereses. La decisión se expresa en el siguiente gráfico, que muestra el creciente peso de los intereses en la ejecución presupuestaria.
Una estimación del ajuste para 2019
En base al Memorándum recientemente publicado, y siguiendo la negociación y el acuerdo con el FMI, es posible precisar el ajuste estimado para 2019 para lograr la meta de 1,3% de déficit sobre PBI, detallando eventuales los rubros sobre los que recaerá el mismo. La alternativa A toma como base el Presupuesto de recaudación sin considerar la merma de ingresos estimada para 2019 (en torno a $125.000 millones). La alternativa B, en cambio, considera dicha reducción de ingresos como punto de partida para el logro de la meta fiscal de 1,3%.
A continuación, se vierten consideraciones sobre las estimaciones A y B
Tal como se realizó en 2016, 2017 y 2018, el recorte en subsidios económicos se implementará indefectiblemente. En el caso de la energía, el Memorándum menciona el compromiso de reducir la cobertura vía subsidio del 80% en 2017 al 90% en 2020 en gas y de 60% a 90% en el mismo periodo en electricidad. Esto representa unos $56.250 millones de recorte en 2019.
En el caso de transporte, se estimó para 2019 un ajuste de $30.000 millones. Sin embargo, en este rubro no se mencionan objetivos en particular en el Memorándum. De todas formas, el aumento de costos vinculado a la suba del combustible (ya que el mismo se encuentra dolarizado) redujo la posibilidad de recortar el subsidio en 2018.
Habrá recortes de salarios por $78.000 millones para 2019, ya que el Memorándum estima una reducción de lo destinado a personal sobre PBI de 3,2 a 2,7%. Vale indicar, asimismo, que el compromiso incluye eliminar la posibilidad de ingresos nuevos y la no renovación de contratos. Resulta sugestiva la mención en el Memorándum respecto de la “eliminación de posiciones redundantes”, en clara alusión a la implementación futura de despidos.
Adicionalmente, el compromiso incluye una reducción respecto de las compras y servicios de la administración pública de “un 15 por ciento en términos reales durante 2018 en relación con 2017”, con el compromiso de continuar con este proceso en 2019. Esto implica cerca de$30.000 millones por año.
Respecto de las empresas públicas: “Reduciremos las transferencias asociadas con el déficit operativo de las empresas públicas que no están relacionadas con las tarifas de servicios públicos desde su nivel actual de 0,1 por ciento del PBI en 2017 hasta casi cero en 2021”. Esto implica unos $6.120 millones por cada año.
El recorte a las provincias se implementará a través de dos vías:
* En educación, salud y otros probablemente cerca de $45.000 millones, un 30% de lo que reciben actualmente.
* En gastos de capital (inversiones) en energía, transporte educación, vivienda y agua potable el recorte asciende a $9.000 millones adicionales.
Es de esperar un recorte en los recursos de las Universidades. El mismo se estimó en $20.000 millones para 2019.
En gastos de capital invertidos directamente por Nación, que el Gobierno pretende compensar impulsando los PPP, se estima un recorte de más de $30.000 millones para 2019, cifra equivalente a la ajustada en 2018.
Hasta aquí se detalló el posible contenido de los recortes suponiendo ingresos creciendo al ritmo de 2% PBI y 24% de inflación (Estimación de Recaudación A). Sin embargo, y dada la previsión efectuada desde CEPA, las decisiones en materia de ingresos tienen efectos sobre la recaudación, por lo que no habría forma de evitar el ajuste sobre el gasto social.
En ese caso (Estimación B), una hipótesis refiere al recorte en asignaciones familiares de los trabajadores registrados (por ejemplo, congelando la actualización del rango de ingresos para percibir la asignación familiar). Otro posible recorte podría recaer sobre las Pensiones No Contributivas (PNC). Es conocida la intención del FMI de separar “lo contributivo de lo no contributivo” (Documento final de Revisión del Art. IV sobre Argentina, diciembre 2017). Además de ello, cabe prever recortes en programas como Progresar, Argentina Trabaja y programas de ingreso del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Con los números mencionados, el recorte del gasto en 2019 no podrá ser inferior a $120.000 millones.
