Un elefante en el bazar del federalismo argentino

Analizamos el federalismo argentino, centralizándonos en el AMBA y su funcionamiento. ¿Cómo se hace para gobernar una región en la que se deben coordinar asuntos con dos gobernadores y cuarenta intendentes?

Nahuel Dragún

Nota en colaboración con el Programa de Investigación sobre el comportamiento de Actores Sociopolíticos (PICAS) (ICI-UNGS).

El Área Metropolitana de Buenos Aires es el elefante en el bazar del federalismo argentino. Con poco menos de 16 millones de habitantes que representan 35 por ciento de la población del país (un porcentaje similar de la totalidad de votantes) y siendo responsable del 48 por ciento del PBI total del país, no constituye una jurisdicción formal dentro de la estructura organizativa del país. Gobernar la región implica coordinar mínimamente la acción colectiva de dos gobernadores y cuarenta intendentes cuyos intereses difícilmente se encuentren perfectamente alineados. Los años de la pandemia dejaron a la vista estos temas de un modo más crudo de lo que hubiéramos deseado. Intendentes bloqueando las entradas a sus municipios, el presidente manteniendo reuniones con los gobernadores y, también con los intendentes del AMBA, municipios decidiendo no acatar protocolos nacionales y provinciales, pese a su falta de autonomía formal para hacerlo. ¿Cómo explicar estas transformaciones y cuál es su impacto para la vida política argentina?

El federalismo argentino consta de dos niveles de gobierno: el nacional y el provincial. El primero cuenta con una serie de atributos (control de aduanas, recaudación de ciertos impuestos, seguridad nacional, etc.) que las provincias le han delegado al momento de la conformación del Estado nacional y la firma de la constitución en 1853. Esto nos señala un primer dato importante, la Argentina representa un caso de lo que la ciencia política llama federalismo come together, es decir, que la unidad nacional tuvo lugar a partir de un movimiento ascendente, de abajo hacia arriba, donde provincias inicialmente autónomas cedieron parte de su soberanía a un tercer actor, el estado nacional. En segundo lugar, como señalan los politólogos Edward Gibson y Tulia Falleti en un artículo titulado La unidad a palos, la federación tiene su origen en un intento de las elites del interior por poner un freno al poder que ya en el siglo XIX tenía la Provincia de Buenos Aires, principalmente debido al control del puerto y, por lo tanto, del comercio exterior. 

Desde su formación, la estructura institucional del federalismo argentino ha obrado como un limitador de la fuerza política de las provincias centrales, principalmente de Buenos Aires. El bicameralismo legislativo, sumado a un régimen electoral que sobrerrepresenta a las provincias periféricas ha dotado a estas de un gran poder de negociación frente al gobierno nacional y ha puesto a los gobernadores del interior en el centro de la escena política nacional dada su relevancia a la hora de seleccionar candidatos que componen el poder legislativo. 

Hasta aquí tenemos una certeza y una ausencia. La certeza es que, como afirma Marcelo Leíras, es falaz el sentido común que indica que Argentina es un país federal en la teoría pero unitario en la práctica. De hecho los datos parecen indicar que se trata de uno de los países más federales del mundo. La ausencia, clave para entender por qué la afirmación anterior nos hace ruido: los departamentos, municipios y ciudades no son reconocidos como jurisdicciones autónomas, al contrario de lo que suceden en la Federación vecina del Brasil. Esta ausencia nos permite entender la falta de creatividad con que cierta orientación institucionalista de las ciencias sociales ha pensado y ha propuesto soluciones al problema se la hipertrofia bonaerense. En primer lugar, es errado el planteo que atribuye la hipertrofia a la provincia, cuando en realidad la población se concentra en una región específica. En segundo lugar, la propuesta de división provincial sólo traería mayores dificultades para coordinar la gobernanza del AMBA, ya que agregaría una gobernación más a tener en cuenta. 

Pero, si los municipios no tienen autonomía política reconocida por la provincia, ¿en dónde reside su creciente relevancia en la política argentina? Porque no hay nada en el mero factor demográfico que lo explique. La respuesta, creo, podemos encontrarla en dos acontecimientos del pasado reciente. Primero, la reforma constitucional de 1994 modificó el régimen de elección presidencial eliminando el colegio electoral y estableciendo un distrito único que cubre la extensión total del territorio argentino. Esto aumentó el valor electoral de aquellas regiones que concentran un mayor número de habitantes porque hizo prácticamente obligatorio ganar en ellas para triunfar en la elección presidencial. Por otro lado, el estallido social de diciembre de 2001 mostró otra cara del territorio, sus habitantes, con todo el peso de la peor crisis económica de la historia argentina sobre sus hombros, fueron capaces de forzar al presidente de la Rúa a renunciar. Dos incentivos tienen los dirigentes nacionales para atender las demandas del territorio conurbano: ganar elecciones y no ser echados a patadas. 

La concentración de transferencias de recursos, principalmente subsidios, en esa región se explica por la última. La emergencia de terceras fuerzas políticas que reconfiguran el sistema de partidos nacional, por la primera. De estas fuerzas la más notable por el impacto que generó en la arena electoral fue el Frente Renovador. Su aparición en 2013 en torno a la conjugación de varios liderazgos territoriales aglutinados alrededor de la figura del intendente de Tigre, Sergio Massa, parecía cimentarse en una lógica que partía desde lo local (entendida como la escala predilecta para la solución de problemas políticos) para proyectarse hacía la esfera nacional. Si bien su declive en las elecciones de 2015 y 2017 parecía ser una prueba de que esa lógica no fue exitosa (o al menos fue apresurada), la persistencia política de sus referentes y sobre todo la importancia que tenía para el ejecutivo nacional contar con apoyos locales fuertes, algo que puede apreciarse en la fuerte presencia metropolitana en el gabinete nacional, dan cuenta de una transformación que llegó para quedarse, cuyo impacto sobre la política argentina, y sobre todo, el funcionamiento de las instituciones federales aún está por verse.  

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