Malvinas y el fin del acuerdo “Foradori-Duncan”

Para el desarrollo de la base británica en Malvinas y para la proyección y consolidación de sus intereses en la Antártida, la colaboración argentina ha sido indispensable, salvo en el período kirchnerista. Un breve raconto sobre esta historia de concesiones estratégicas y defensas esporádicas que hacen ver al fin del acuerdo “Foradori-Duncan” como una pequeña luz en el horizonte más oscuro.

Durante la reunión de los países que integran el G-20 los primeros días de marzo de 2023, Santiago Cafiero, canciller argentino, comunicó a su par británico la decisión del Gobierno de cancelar, o declarar no vigentes, los contenidos de la “Declaración conjunta” conocida como acuerdo “Foradori-Duncan”, de 2016. Presentaremos aquí las características de esta decisión –muy necesaria desde el punto de vista de una diplomacia basada en los principios de soberanía— para reflexionar sobre cómo este acto puede llegar a ser parte de un conjunto de medidas que tiendan a revertir las consecuencias negativas de más de treinta años de colaboración con Gran Bretaña, en la consolidación de la presencia colonial en el Atlántico Sur.   

De qué se trataba el acuerdo “Foradori-Duncan”

El 13 de septiembre de 2016, el vicecanciller argentino Carlos Foradori (bajo mandato de la canciller Susana Malcorra, más bien funcionara de organismos internacionales que del Estado argentino) y Sir Alan Duncan –ministro de Estado para Europa y las Américas de la Secretaría de Relaciones Exteriores y Commonwealth británica—, hicieron público un “comunicado conjunto”1 en el que se acordaban una serie muy amplia de temáticas. Es interesante como, al igual que con las “Declaraciones de Madrid” de 1989/90, el gobierno de Mauricio Macri tomó –entre sus primeras y más trascendentales decisiones en el ámbito de las RRII— la firma de un acuerdo para garantizar el desarrollo de la colonia británica en Malvinas y facilitar el conjunto de la presencia británica en la región. De esta forma se ve ignorado el hecho de que el Reino Unido ocupa por la fuerza una parte del territorio nacional. Lo que indica que una parte sustancial de nuestra clase política solo espera condiciones sociales favorables para deshacerse del “pesado lastre” de la soberanía y el nacionalismo que atrasa 60 años, tal como declaró hace poco otro “diplomático de carrera”, Jorge Faurie, también ex canciller. El paralelismo entre la política menemista para Malvinas (y no solo en ese ámbito) es evidente. 

También es de destacar cómo acostumbra a comportarse la cancillería en estos temas estratégicos: suele realizar pactos mediante la fórmula de “declaraciones” o “comunicados conjuntos” que no requieren intervención parlamentaria. Todos sabemos que los tratados internacionales deben ser refrendados por el parlamento y sometidos a debate. No porque el parlamento sea una garantía de soberanía ni de decisiones populares, pero sin dudas es un “vitrina” que expone al público y a la discusión (aunque sea minoritaria) de las medidas que pasan por él. En un tema de soberanía como Malvinas, esto podría ser riesgoso para la línea de concesiones mayoritarias. Con esta fórmula se evitó el problema para los diplomáticos globalistas y los políticos entreguistas (el orden de los factores no altera la cuestión). 

Veamos el contenido de lo firmado durante el macrismo y sus consecuencias

Sólo este párrafo para empezar nos puede indicar las intenciones con claridad: “Se acordó adoptar las medidas apropiadas para remover todos los obstáculos que limitan el crecimiento económico y el desarrollo sustentable de las Islas Malvinas, incluyendo comercio, pesca, navegación e hidrocarburos. Ambas partes enfatizaron los beneficios de la cooperación y de un compromiso positivo de todos los involucrados”. Huelgan comentarios, y hasta suena increíble que esa acción de nuestra diplomacia no entre dentro de alguna categoría de delito de traición o sedición, ya que debemos recordar que nuestra Constitución tiene una cláusula transitoria (vigente hasta que se restituyan las Malvinas y demás islas y mares) que obliga a enmarcar las acciones de nuestra Constitución.  

El resto del acuerdo abarcaba tanto Malvinas, como Atlántico Sur y Antártida a los intereses británicos en el país, o la aplicación de los lineamientos de los organismos, etc. Sostenía que de acuerdo con los principios establecidos en la Declaración Conjunta del 14 de julio de 1999, y el Acuerdo por Canje de Notas, ambas partes acordaron que serían establecidas conexiones aéreas adicionales entre las Islas Malvinas y terceros países. Profundizaba una “agenda positiva” que aborde los desafíos globales en el mediano y largo plazo, en áreas como democracia, derechos humanos, cooperación en paz y seguridad internacionales, no-proliferación, medio ambiente y cambio climático, energías limpias, comercio e inversión, ciencia, tecnología e innovación, turismo y deporte. Lucha contra la corrupción y el crimen organizado. Ciencia y Tecnología, Derechos Humanos y Cuestiones de Género. Comercio e inversiones, G20, OCDE. O sea, la “cooperación” entre Argentina y Gran Bretaña en todos los planos acorde a la agenda extranjera, sin ningún benefició o compensación para el país, salvo claro que identifiquemos al país con los intereses de grupos minoritarios, sus carreras, o las empresas para las cuales trabajan. De hecho, era una profundización de las “Declaraciones de Madrid”.

Pero, y esto es muy grave, señalaba la cooperación en materia antártica, incluyendo intercambios, actividades conjuntas y acuerdos entre los programas científicos del Instituto Antártico Argentino (IAA) y el British Antarctic Survey (BAS), así como también el desarrollo de actividades científicas conjuntas en el área de la Convención sobre Conservación de Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA).

Algunas consecuencias del “Foradori-Duncan” respecto de Antártida y Malvinas

Primero debemos señalar que desde el inicio de la colaboración argentina con la ocupación británica en el 89/90 (con las declaraciones de Madrid), la presencia inglesa se ha ido consolidando y adquiriendo una sólida base económica, apoyos regionales, y poder militar relativo (a la incalificable debilidad argentina). Si bien existieron períodos de retórica distinta: el principal momento donde se intentaron algunas disposiciones que dificultaron la expansión británica fue durante la gestión kirchnerista del canciller Taiana, con la sanción de una serie de medidas que buscaban desalentar la explotación petrolera, pesquera, etc., sin antes acordar con nuestro país; e impedir –desde una iniciativa de la sociedad civil y de las provincias—, que los barcos que fueran a Malvinas tuvieran a nuestros puertos como posibles recaladas. Además se intentó que el conjunto de los países de la región (espacialmente Chile, Uruguay, colaboradores británicos indispensables, y Brasil) siguieran las decisiones prácticas argentinas al respecto. Pero esto no produjo grandes efectos (la política nacional es ecléctica) porque no fue acompañado de una política integral de ocupación del espacio, en cuanto a temas de producción, logística, defensa, investigación nacional, etc. Aún así, estas medidas ciertamente despertaron críticas en los vende patrias militantes y en Gran Bretaña, y es por eso que el acuerdo “Foradori-Duncan” fue considerado un gran logro.

Según señala Mariano Mémoli, ex director del Instituto Antártico, los acuerdos dejaron una huella que se deberá revertir con constancia y no sin dificultades. Por ejemplo, en el 2017 comienza a planificarse la ampliación del muelle de la Base Rothera del Reino Unido en la península Antártica (Islas Shetland del Sur), una construcción de gran magnitud que producirá un impacto ambiental considerable. Por esa razón se debía poner a consideración de todos los miembros del Comité de Protección Ambiental y luego aprobarse en el plenario de la reunión consultiva del Tratado Antártico. En esta reunión, de la que Argentina es parte, las decisiones se toman por consenso. Debe interpretarse que, si una parte consultiva no acuerda, la decisión debe posponerse o no tomarse. Y en el 2018 los británicos consiguieron unanimidad, o sea el apoyo argentino en el marco de la colaboración que se fijó en el acuerdo señalado. 

También el Reino Unido resolvió ampliar las capacidades portuarias de Puerto Argentino y de Gritviken en Georgias, más las de la Isla Pájaro (en el extremo oeste de las Georgias). Además Inglaterra terminó la construcción del ultramoderno rompehielos RRS Sir David Attemborough que circula con bandera ilegal de las Falklands. El mapa de avance británico es completo. 

La otra parte del acuerdo fue la búsqueda de vuelos continentales que unieran países sudamericanos con Malvinas. Si bien no ocurrieron, esto permitió la oportunidad de la existencia de vuelos con aeropuertos alternativos. Finalmente, el Reino Unido unió Londres con Puerto Argentino utilizando un avión comercial con tripulación militar para la logística directa entre Europa y las islas. El segundo vuelo comercial fue el que realizó Alemania para el recambio de dotaciones antárticas utilizando como puerta de entrada (o salida) el Aeropuerto de Monte Agradable. Turquía expresó su intención de utilizar las facilidades de las Islas Malvinas para su logística. 

“La competencia con la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur es directa e irreversible. Las estructuras portuarias británicas existen, el rompehielos navega libremente en la Antártida y se realizaron los vuelos directos entre Europa y Malvinas. En ese período todo se avaló y muy pocos levantaron la voz para oponernos al acuerdo” señala Mémoli. Esto también es la contracara de décadas de abandono y desatención de la presencia antártica, mientras los demás países han avanzado y modernizado sus sistemas antárticos dotando a sus fuerzas militares y a sus bases, y profundizado la presencia civil y científica. Es importante indicar que para el desarrollo de la base británica en Malvinas y para la proyección y consolidación de sus intereses en la Antártida la colaboración argentina ha sido indispensable. Las inversiones, la explotación del Atlántico Sur tanto en el territorio continental como en el territorio insular ocupado, la logística que se realiza desde punta arenas o que empresas británicas o de otro origen puedan trabajar sin problemas en toda la región como una unidad, solo se puede hacer con la colaboración o displicencia argentina. La seguridad estratégica en la zona es lo que permite la confianza del capital y los demás estados.

Las Declaraciones de Madrid. Hoja de ruta de la diplomacia argentina y el origen del andamiaje legal e institucional de la entrega2

Como indicamos al principio, la política de rendición incondicional a Gran Bretaña fue iniciada por Carlos Menem y su canciller Domingo Cavallo en 1989. Y es un programa de largo plazo que abarcaba los más variados aspectos, tanto en el tema Malvinas como en los intereses británicos en la región. Las Declaraciones de Madrid deben ser comprendidas con una serie de leyes específicas sancionadas por el Congreso Nacional que legalizaron aspectos particulares, como la política de desarme unilateral, y la incorporación a la línea propuesta por EEUU después del derrumbe de la URSS (con sus “relaciones carnales”). Y esta comprensión debe tener en cuenta otra serie de medidas (reuniones, intercambio de notas, grupos de trabajo, declaraciones específicas) que realiza la diplomacia argentina y que siempre son reprocesos y derrotas (salvo en los casos ya indicados).

Presentemos brevemente las “Declaraciones”, fueron dos: Madrid I3 y Madrid II4 firmadas 19 de octubre de 1989, y el 15 de febrero de 1990 respectivamente. Lo más importante de la primera declaración es el “paraguas de la soberanía”, el cese formal de la situación bélica, y la normalización de las relaciones diplomáticas. Principalmente se acordó una fórmula de soberanía que establece que nada de lo que acuerden o realicen las partes implica un cambio en las respectivas posiciones acerca de la soberanía o jurisdicción territorial y marítima. O sea, que Argentina y Gran Bretaña se relacionaría en todos los aspectos como si no hubiera conflicto, aunque lo que se hacía era encapsularlo al ámbito diplomático. Se acordaba también el establecimiento de medidas de confianza en el ámbito militar de aplicación al área disputada. La zona en que Argentina debía discutir el movimiento de sus fuerzas militares se extendía a casi todo el Atlántico suroccidental e inclusive a maniobras en la Patagonia.

Y así se avanzó a lo largo de los años. Se creó un sistema de intercambio de información sobre seguridad y control de la navegación marítima y aérea, y la creación del Grupo de Trabajo sobre Asuntos del Atlántico Sur. El 28 de noviembre de 1990, la Argentina y el Reino Unido suscribieron la “Declaración Conjunta sobre Conservación de Recursos Pesqueros”. El 27 de septiembre de 1995, la República Argentina y el Reino Unido suscribieron la Declaración Conjunta sobre “Cooperación sobre Actividades Costa Afuera en el Atlántico Sudoccidental”, bajo la fórmula de “paraguas de soberanía”, referida a la exploración y explotación de hidrocarburos en el área sujeta a la disputa de soberanía. La Declaración Conjunta argentino británica del 14 de julio de 1999, estableció un vuelo regular semanal operado por la empresa LATAM (por aquel entonces LAN AIRLINES) entre Punta Arenas y las Islas Malvinas, etc. 

Paralelamente el Congreso sancionó leyes como el acuerdo bilateral de inversiones. Leyes de pesca, mineras, petroleras, etc. que facilitan las inversiones extranjeras (muchas inglesas o del Commonwealth). O disposiciones específicas para la explotación en la zona el litigio. Es de destacar que aún para los intereses locales que presionan por dejar de lado la cuestión de la soberanía nacional, el devenir fue un fracaso, ya que los británicos tuvieron bien claro impedir que cualquier empresario argentino que no reconociera explícitamente la soberanía británica tendría vedado ser parte de inversiones en el territorio ocupado.

Algunas reflexiones finales

Este artículo es una breve aproximación al significado concreto de una línea política de relaciones internacionales caracterizada por el noventista “realismo periférico”5, y su aplicación al tema Malvinas y Antártida. Debemos ver hoy en día, a Malvinas y Antártida como una unidad: una depende de la otra. Así trabajan los británicos y, en ese sentido, tiene sustento geográfico. Sin Malvinas no hay Antártida en el futuro. Es de destacar que si bien con cierta debilidad, desde el Ministerio de Defensa se ha venido impulsando que se invierta en la mejora de nuestro “aparato antártico”, estabilizando la campaña anual, mejorando las bases, mejorando las conexiones e intentando mejorar la Base Petrel, avanzando en la idea de mejorar la infraestructura de Tierra del Fuego. Pero aún débilmente a causa de restricciones económicas.

También desde las FFAA (hablamos de Ministerio de Defensa) se aumenta la presencia en el Sur con radares, bases y unidades. Sin embargo, las pocas capacidades de nuestras fuerzas siguen siendo muy notorias respecto a otras que operan en la zona. Es que partimos de un error: la defensa no es un gasto. Los costos de sostener la presencia en la Antártida no son un gasto. La ecuación “mantequilla o cañones” no se aplica en este tema. La inversión en defensa y en este caso en la capacidad de mantener la presencia antártica y expandirla, de incrementar el control y presencia civil, productiva, científica y militar en nuestro territorio es el único camino para hacer realidad el mapa que se cuelga en las escuelas. Los costos de no gastar hoy serán mayores en el futuro porque la situación se hará irreversible. Esa inversión es la necesaria para que las declaraciones y gestos de soberanía (cuando se dan) sean hechos. 

Por último, la diplomacia del “realismo periférico extremo” solo ha llevado a pérdidas permanentes. Y ha fracasado dentro de su propia lógica. A través de esas lógicas de concesiones en soberanía se pensaba que se conseguirían muchas mejoras económicas y ahorros de gasto. La realidad de nuestro país indica lo contrario. Hoy somos relativamente mucho más débiles que hace 40 años. Por eso la denuncia del “Foradori-Duncan” es un gesto positivo, que debe ser acompañado por un conjunto de políticas que dificulten la presencia colonial británica y fortalezcan la presencia argentina, con acuerdos en la región que haga que nuestros vecinos acompañen en ese camino.


1  https://www.cancilleria.gob.ar/es/actualidad/comunicados/comunicado-conjunto-9

2 http://quedudarnoteparalice.blogspot.com/2018/09/las-declaraciones-de-madrid-o-la.html

3 https://www.dipublico.org/4049/acuerdo-de-madrid-i-declaracion-conjunta-de-las-delegaciones-de-la-republica-argentina-y-del-reino-unido-de-gran-bretana-e-irlanda-del-norte/

4 https://www.iri.edu.ar/publicaciones_iri/manual/Malvinas/Madrid%20II.pdf

5 https://publicaciones.sociales.uba.ar/index.php/7ensayos/article/view/6794

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