El año legislativo del Frente de Todos

Resumimos el 2022 en el poder legislativo, sus dificultades, sus aciertos y las diferencias con el año anterior

Por Damián Corral-Joaquín Foresti

Nota en colaboración con el Proyecto de Investigación sobre el comportamiento de Actores Socioeconómicos

El 2022 mostró menor actividad parlamentaria comparado con el 2021 en la Argentina. El dato resulta llamativo si consideramos que los poderes legislativos suelen tener mayores márgenes de actividad en años que no coinciden con procesos electorales, momento en que lxs legisladores se encuentran abocados a sus campañas. Mientras en el 2021, con el Congreso paralizado entre las PASO de septiembre y los comicios generales de noviembre, se realizaron veintidós sesiones plenarias y aprobaron cincuenta y dos leyes, en el corriente año se cuentan veintitrés sesiones y solo veintiocho leyes aprobadas.

Un elemento que ilustra la merma legislativa se desprende de los resultados de los comicios de 2021. La derrota del Frente Todos (FdT) y el posterior reacomodamiento de bancas evidenciaron un panorama adverso para el Poder Ejecutivo, especialmente en la Cámara de Diputados. Sostener la cohesión de las filas legislativas oficialistas y construir consensos con una oposición fortalecida aparecían como objetivos para desplegar una agenda legislativa que buscaba recomponer la deteriorada imagen del gobierno nacional. Sin embargo, durante el 2022, en un contexto de intensas disputas dentro del oficialismo, se mantuvo y hasta profundizó el enfrentamiento político entre las dos grandes coaliciones nacionales, impidiendo el avance de algunas leyes relevantes para el gobierno.

El proyecto de mayor resonancia durante el primer semestre fue el acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, precedido por tensiones y desacuerdos entre los diferentes integrantes de la coalición oficialista. En esa larga jornada del 13 de marzo, el FdT logró sancionar el acuerdo en Diputados con mayoría de votos opositores (ciento veintiséis) y en mucha menor medida con fuerza propia (setenta y seis votos). La por entonces indisimulable tensión entre el kirchnerismo más duro y el ex ministro de Economía Martín Guzmán, que tuvo como preludio la renuncia de Máximo Kirchner a la presidencia del bloque del FdT, se manifestó en el voto negativo de diputados de La Cámpora, con quienes se alinearon algunxs legisladores de extracción sindical y los movimientos sociales. En el Senado, también se expresaron estas divisiones en la coalición oficialista, mientras que la totalidad del interbloque de Juntos por el Cambio (JxC) aportaba votos positivos a la medida. Evidencia de un claro déficit de disciplina partidaria, el acuerdo con el FMI desencadenaría filosas críticas de la vicepresidenta de la Nación durante este año.

Si bien leyes como la de Cannabis Medicinal, de VIH, la de Alivio fiscal para Pequeños Contribuyentes y Autónomos o el Régimen de Regulación Nominal para la Integración Socio-Urbana alcanzaron amplio consenso, en otras hubo votación dividida y hasta propuestas de la oposición que el oficialismo no pudo frenar. En efecto, el FdT no logró obstruir en Diputados el proyecto impulsado por JxC de Modificación de Boleta Única de Papel para Emisión de Sufragio. Con excepción de la izquierda, que se abstuvo, el resto de los bloques opositores se plegaron a Juntos por el Cambio y el oficialismo quedó en minoría. A pesar de haber logrado media sanción, la iniciativa no fue tratada en el Senado, con mayoría oficialista. 

En otras iniciativas como el Consenso Fiscal, el gobierno tuvo que alcanzar acuerdos con las terceras fuerzas para lograr superar una votación dividida en Diputados. En esta ley, se buscaba ratificar acuerdos del Poder Ejecutivo con los gobernadores que permitían a las provincias aumentar las alícuotas máximas de ingresos brutos y el impuesto a los sellos.  El FdT contó entonces con el apoyo de bloques menores como Juntos Somos Río Negro, el Frente de Concordia Misionero y el interbloque Consenso Federal, donde se agrupan, entre otrxs, legisladores que responden al gobernador de Córdoba Juan Schiaretti, para prorrogar seis impuestos nacionales –Bienes Personales, Ganancias, al Cheque, Régimen Simplificado del Monotributo, al Capital de Cooperativas y al Cigarrillo-, los cuales representan un tercio de la recaudación estatal. Lxs diputadxs radicales que responden a gobernadores de Jujuy y Corrientes -no así lxs de Mendoza- se desmarcaron del posicionamiento opositor y acompañaron el proyecto, mientras que los senadores de estas provincias hicieron lo propio o se abstuvieron en el Senado.

En la Cámara alta, el apoyo de terceras fuerzas y contingentes legislativos afines a gobernadores también representó un factor clave para sostener la mayoría oficialista. Tal es así que, aún con comportamientos divididos en algunas votaciones, los monobloques Córdoba Federal, Juntos Somos Río Negro, Misiones y Mediar (La Rioja) facilitaron apoyos para la aprobación de medidas clave para el Ejecutivo. Aún con las heridas abiertas por el acuerdo con el FMI, el FdT logró abroquelarse a inicios de mayo y conseguir apoyos de aliados provinciales para dar media sanción al proyecto que busca la creación de un fondo para cancelar la deuda externa. La propuesta, impulsada por Cristina Fernández de Kirchner y de momento frizada en la cámara baja por falta de consensos, busca captar activos de quienes tienen participaciones societarias en bienes no declarados radicados en el exterior. A diferencia del acuerdo con el Fondo, esta votación expresó una creciente polarización en la cámara, de modo tal que JxC sostuvo una posición unificada de rechazo a la medida, postura a la que se sumaría la senadora cordobesa Alejandra Vigo, de comportamiento pendulante dentro de la cámara.

Presupuesto(s)

El Presupuesto Nacional 2023 corrió mejor suerte que el proyecto del 2022. Cabe recordar que, en diciembre del año pasado, el bloque oficialista no logró consolidar en el recinto los acuerdos previos con la oposición para alcanzar la mayoría parlamentaria que permitiera la aprobación de la denominada “ley de leyes”. En octubre de este año, el ya por entonces ministro de Economía Sergio Massa envió el proyecto de Presupuesto a Diputados, donde fue aprobado en la Comisión de Presupuesto y Hacienda luego de una amplia serie de modificaciones incorporadas por solicitud de legisladores tanto oficialistas como de la oposición. Entre ellas, cobró notoriedad la propuesta del diputado oficialista Marcelo Casaretto de incorporar un artículo para que los jueces, funcionarios y empleados del Poder Judicial de la Nación, de las provincias y del Ministerio Público de la Nación paguen impuesto a las Ganancias. Si bien con la reforma del impuesto en el 2016 se estableció que los nuevos jueces y funcionarios judiciales debían pagar el tributo, la medida no alcanzó a quienes ya ejercían esos cargos. Este artículo fue rechazado por la oposición parlamentaria, bajo el argumento de que se “podría condicionar el comportamiento” de la justicia. No obstante, el Presupuesto fue aprobado con holgura, alcanzando los ciento ochenta votos afirmativos.

Con los apoyos habituales de los bloques más centristas ligados a las provincias y el respaldo del oscilante Interbloque Federal, el oficialismo pudo sumar esta vez votos de un sector de la coalición opositora. En efecto, todo el radicalismo se pronunció a favor del presupuesto, mientras que el PRO se abstuvo y la Coalición Cívica lo rechazó. En el heterogéneo posicionamiento interno de Juntos por el Cambio en Diputados se vislumbraron las tensiones y disputas de cara al próximo proceso electoral. En el Senado, en cambio, la coalición opositora se ausentó y el oficialismo debió sumar los apoyos de monobloques provinciales para lograr convertir al Presupuesto en ley. En tanto, las fuerzas que representan los extremos ideológicos en el Parlamento, como FIT-U y Libertarios, se alinearon para votar en contra, foto que se repetiría en otras iniciativas legislativas del año.  

Otras discusiones que replicaron escenarios de polarización en el Senado fueron la Ampliación de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y las designaciones del Consejo de la Magistratura. En el primer caso, el FdT propuso un proyecto para elevar a veinticinco el número de miembros de la Corte Suprema, que luego de intensas negociaciones se redujo a quince para acercar votos claves, como los del rionegrino Alberto Weretilneck. Además, se incorporó la paridad de género como criterio en la composición del Máximo Tribunal. En una ajustada votación, el oficialismo logró la media sanción por solo tres votos de diferencia. En cuanto al Consejo de la Magistratura, con el propósito de ocupar mejores posiciones en el órgano del Poder Judicial, el oficialismo dividió el bloque del FdT en dos, quedando, por un lado, sectores afines al presidente y gobernadores del PJ (presidido por José Mayans y denominado Frente Nacional y Popular) y, por otro, senadores próximos a la vicepresidenta (presidido por Juliana Di Tullio y renombrado como Unidad Ciudadana). La coalición oficialista, tras varios meses de discusión y tensión, logró aprobar a inicios de noviembre las designaciones como consejerxs de María Pilatti de Vergara, Mariano Recalde y Martín Doñate (pertenecientes al FdT) y el senador radical Eduardo Visch. En desacuerdo con estos nombramientos y mostrando una férrea disciplina partidaria, JxC se ausentó de la votación y presentó un amparo judicial contra la propuesta. En el mismo mes, la bancada mayoritaria opositora también optó por ausentarse en la sesión donde el Ejecutivo impulsaba una declaración en repudio al intento de magnicidio a la vicepresidenta de la Nación.

El debate por la moratoria previsional, junto con las ya mencionadas discusiones por las modificaciones en impuestos y sellos provinciales, representó uno de los pocos escenarios dónde la oposición mostró un comportamiento dividido. Con argumentos dispares respecto del “costo fiscal” de la nueva moratoria, seis senadores de PRO votaron en contra, mientras que la posición predominante de JxC fue la abstención, con dieciocho votos. Para lograr la aprobación, la bancada radical tuvo un papel importante, en tanto no presentó grandes resistencias en las discusiones en comisión y facilitó que el proyecto se eleve al plenario del Senado. Sin embargo, esta posición dista de ser espejada en Diputados, donde recientemente fracasó la sesión preparatoria para renovar las autoridades de la Cámara y posteriormente el tratamiento de creación de nueve universidades nacionales. Con descalificaciones y un repudiable hostigamiento por parte de diputados de Juntos por el Cambio a la presidenta de la Cámara Cecilia Moreau, la escandalosa jornada legislativa patentizó la enorme dificultad actual de interlocución política entre las dos coaliciones parlamentarias. Este escenario atenta contra las expectativas oficialistas de sancionar antes de fin de año proyectos como los de renta inesperada, moratoria previsional, fomento a la agroindustria o la reforma de la ley contra el lavado de activos. De cara al año próximo y pensando en la contienda electoral del 2023, partido que en pleno mundial parece ya estar jugándose, resta por ver si el FdT logra imponer su agenda en un Congreso donde se ha profundizado la polarización política.


Damián Corral, Doctor en Ciencias Sociales (UNGS-IDES). Investigador-docente del Área de Sociología, Instituto de Ciencias, UNGS.


Joaquín Foresti, Licenciado en Estudios Políticos (UNGS). Becario de Conicet y docente del Área de Sociología, Instituto de Ciencias, UNGS.

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