Por Lautaro Breitman Pacheco, Mariana Iza y Gabriel Olmedo Sosa.
CIEC (Centro de Investigaciones en Economía Crítica).
Los orígenes de las deudas provinciales
El problema del endeudamiento provincial como lo conocemos hoy tiene su origen en la imposición del neoliberalismo en el país. Durante la dictadura cívico-militar de 1976-1983 primero, y durante el menemismo después, se transfirieron a las provincias las responsabilidades de la salud y la educación no universitaria sin los recursos necesarios para afrontarlas. Como consecuencia, y más allá de mejores o peores administraciones, las provincias argentinas fueron empujadas a crecientes déficits fiscales que debieron cubrir con recortes presupuestarios, con deuda pública o con ambos. Esta situación es la que desde el Centro de Investigaciones en Economía Crítica denominamos como “déficit estructural” de las provincias.
Un agravante se da por las grandes inequidades territoriales que genera en nuestro país, no sólo por las desiguales matrices productivas existentes antes de estas transferencias sino también por el actual mecanismo de distribución de fondos públicos cuya recaudación se ha ido concentrando en la Nación desde principios del siglo XX. La coparticipación federal de impuestos, que representa un porcentaje importante de los recursos con que cuentan las provincias en su conjunto, carece totalmente de criterios poblacionales o socioeconómicos para determinar la participación de cada jurisdicción. Por ende, algunas se ven relativamente beneficiadas y otras perjudicadas independientemente de sus necesidades, profundizando las asimetrías.
Asimismo, cabe destacar que las actividades transferidas a las provincias sin los recursos respectivos se vinculan estrechamente con la sostenibilidad de la vida, aspectos cubiertos principalmente por mujeres tanto en el ámbito doméstico (consúltense las Encuestas de Uso del Tiempo si la sola experiencia no basta) como en el ámbito del mercado de trabajo (son mayoritariamente mujeres las trabajadoras de la educación y de la salud). Consecuentemente, urge destacar el fuerte sesgo regresivo en términos de género de estas políticas, y ello en dos sentidos. Por un lado, cuando una provincia no posee los recursos necesarios para garantizar estos derechos y recorta el presupuesto en dichas áreas perjudica a las trabajadoras que allí se desempeñan, ya que los salarios son la principal variable de ajuste por ser actividades trabajo-intensivas. Por otro lado, cuando producto de estos recortes el Estado deja de prestar ciertos servicios o deteriora su calidad, los mismos recaen en la esfera privada y son principalmente mujeres quienes deben incrementar sus labores de cuidado frente al retroceso estatal. Por ello las denominadas “políticas de ajuste” se sostienen en un doble perjuicio sobre las mujeres e identidades feminizadas.
Los momentos de las deudas provinciales
Podemos dividir la historia de las deudas públicas provinciales de los últimos 30 años en tres períodos bien delimitados. En primer lugar, el endeudamiento de los años ’90 y hasta la crisis de 2001-2002; en segundo lugar, un período de relativo desendeudamiento entre 2003 y 2015; y en tercer lugar, el retorno a un ciclo de endeudamiento acelerado.
En el Gráfico 1 puede observarse que el conjunto de las jurisdicciones incrementó fuertemente sus deudas hasta 2002, y que este proceso fue acompañado por un sistemático déficit en las cuentas públicas. La provincia de Mendoza si bien tuvo 3 años superavitarios (1993, 1994 y 1998) en los otros 8 años que van del 1992 al 2002 el resultado financiero fue deficitario.
evolución de la relación entre Stock de deuda y Producto Bruto y entre Resultado Financiero y Erogaciones Totales. Mendoza y provincias argentinas 1992-2020.
Paralelamente, en 1995 la relación del stock de deuda sobre el Producto Bruto Geográfico (PBG) de Mendoza da un salto de más de 200% respecto al año anterior. Ello se explica principalmente por el salvataje y privatización de la banca pública, que posteriormente fue vaciada y quebrada por parte del privado que las adquirió. Cuando se analiza el proceso detalladamente puede apreciarse que se trató de una transferencia de recursos públicos plagada de irregularidades que fue incluso judicializada años después. El saldo para la provincia fue una deuda de casi 1.000 millones de pesos-dólares de los que solamente se recuperaron con el correr de los años 370 millones de pesos.
En el año 2002 el peso de las deudas sobre la economía creció abismalmente, tanto debido a la contracción económica producto de la crisis como al elevado porcentaje de deuda en moneda extranjera que vio drásticamente aumentado su valor por la megadevaluación. En Mendoza el stock de deuda pasó del 13% a casi el 27% del PBG, exponiendo los riesgos de asumir compromisos en dólares.
Sin embargo, a partir del año 2003 puede observarse una caída de la deuda sobre el producto bruto. En este período la economía se recuperó aceleradamente y atada a ella se recuperaron los ingresos provinciales. Hasta 2008, los egresos de nuestra provincia crecieron a un ritmo menor que sus ingresos, lo que posibilitó recurrentes superávits fiscales y diluyó la necesidad de endeudamiento para cubrir erogaciones corrientes. En cambio entre 2008 y 2014, si bien los ingresos continuaron creciendo, las erogaciones fueron empujadas por la recomposición salarial y crecieron en una proporción mayor tanto en nuestra provincia como en el conjunto de las jurisdicciones.
Lo que posibilitó la continuidad del desendeudamiento en esta segunda etapa es el otro factor indispensable para explicar la caída del stock de deuda sobre el PBG hasta 2014: las políticas del gobierno nacional para subvencionar y desendeudar a las provincias. Las mismas consistieron en primer lugar en el canje de deuda mediante la creación de los Bonos Garantizados (BOGAR 2018) en 2002, que implicó condiciones altamente beneficiosas (canje de deudas en dólares por deudas en pesos a un tipo de cambio menor al de mercado, plazos de gracia, reducción de intereses y extensión de plazos de amortizaciones). Esto constituyó al Estado Nacional en el principal acreedor de las provincias y posibilitó la posterior implementación de diversos programas[1] que las ayudaron a desendeudarse principalmente mediante la utilización de tasas de interés reales negativas (es decir, menores que la inflación). Sin embargo, a pesar de estas ayudas, durante el período no se modificó la base estructural del endeudamiento provincial: haberles traspasado obligaciones onerosas como la salud y la educación pero no los recursos suficientes para asumirlas.
Por ello, con el cambio de políticas a partir de 2015 se volvió a un endeudamiento generalizado por parte de las provincias. En primer lugar, la devaluación de 30% de diciembre de 2015 afectó a todas aquellas jurisdicciones que tenían deudas en dólares. En el caso de Mendoza, su deuda en moneda extranjera era de USD 460 millones, por lo que la variación del tipo de cambio le implicó un crecimiento del 14% en su stock de deuda. Asimismo, ese año nuestra provincia incurrió en un enorme déficit fiscal al aumentar sus erogaciones un 11% en términos reales (es decir, descontando el efecto inflacionario) respecto al 2014, mientras que sus ingresos habían crecido tan sólo un 2%. Esto generó un desbalance financiero que implicó el atraso en el pago de salarios y a proveedores. El Gobierno entrante en diciembre del 2015 resolvió esta situación tomando créditos con el Banco Nación por $4.400 millones, lo que significó un incremento del 37% de su deuda total.
En la comparación final la deuda del año 2015 se incrementó un 24% respecto a la del 2014. Esto se debe a que al incremento del 14% de la devaluación y del 37% de los créditos con el Banco Nación hay que restarle un 27% de cancelaciones de créditos y de licuación de capital producto de las tasas de interés negativas obtenidas en años anteriores. A su vez, en el 2015 la deuda flotante prácticamente se duplicó respecto a 2014 en términos reales, concluyendo en alrededor de $4.800.
Paralelamente, en 2015 se abrió un nuevo ciclo de acumulación por valorización financiera, donde el rol de las deudas fue central. Con el pago a los “Fondos buitre” el país y las provincias retomaron el acceso a mercados internacionales de crédito y emitieron títulos que incrementaron nuevamente la proporción de la deuda sobre la economía. Al ser acreedores privados y bonos nominados en moneda extranjera, acrecentaron aún más la vulnerabilidad ante alteraciones del tipo de cambio. En el caso de Mendoza, la deuda denominada en dólares pasó de representar el 41% en diciembre de 2015 a explicar el 62% en diciembre de 2021 (más otro 15% en Unidades de Valor Adquisitivo). El abultado endeudamiento sirvió para financiar a los Estados en momentos en que se limitaban sus ingresos por disminuir impuestos y gravámenes, tanto a nivel nacional como provincial (principalmente a los sectores concentrados de la economía).
En el caso de Mendoza, el peso de la deuda sobre la economía se duplicó entre 2015 y 2017 (de 7% a 14% del PBG), se mantuvo relativamente estable hasta 2020 y durante 2021 disminuyó alrededor de cuatro puntos porcentuales. Asimismo, desde 2016 en adelante se fue disminuyendo paulatinamente el déficit fiscal (con excepción del año 2019) hasta alcanzar un relativo equilibrio en 2020 y un superávit en 2021 ¿Cómo se logró esto?
La respuesta es que se logró realizando un fuerte recorte sobre las erogaciones estatales. Ello lo podemos observar en la disminución en términos reales de lo destinado a educación (38%) y salud (25%, pandemia mediante) entre 2015 y 2021. El principal recorte fue salarial, alcanzando un ajuste del 40% en dicho período. En otros términos, quienes pagaron el relativo desendeudamiento y equilibrio fiscal de los últimos años fueron les trabajadores estatales con la disminución de su salario y la población al ver disminuidas las inversiones en derechos básicos.
Es indispensable analizar el problema del endeudamiento como un problema estructural de las provincias vinculado a las responsabilidades que deben asumir y a su estructura de ingresos, como también ser conscientes de los impactos diferenciales que tiene el mismo sobre las brechas de género y los derechos sociales básicos. Los discursos que sostienen que las deudas hay que honrarlas pero omiten sus causas y consecuencias solamente buscan satisfacer los intereses de los acreedores.
[1] Programas de Financiamiento Ordenado (PFO), Programa de Unificación Monetaria (PUM), Programas de Asistencia Financiera (PAF), y el Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias Argentinas (PFD) en 2010, que incluyó un nuevo canje de deuda también conveniente para las provincias.
