Uruguay. El accidentado camino hacia el presupuesto quinquenal: El encontronazo

Por Víctor H Abelando, gentileza Semanario Brecha, especial para Causa Popular (*).- Un instante de peligro se perfiló cuando, en vísperas de anunciar la ley madre del nuevo gobierno, su presupuesto quinquenal, se informó la renuncia -más tarde desestimada- del ministro de Economía. La crisis, iniciada la semana pasada y precipitada este lunes, tuvo su origen en la orden dada por el jefe de Estado a Astori de reformular su proyecto de presupuesto quinquenal para cumplir con la promesa electoral de destinar 4,5 por ciento del pbi a la educación pública. Extremo al que Astori se negaba por considerar que el porcentaje pondría en riesgo los compromisos asumidos frente al fmi. Tras la intervención de varios pesos pesados del gobierno, la crisis se saldó con la adopción de un texto que, en principio, deja contentos a casi todos.

En la foto: Tabaré Vázquez, junto al Ministro de Economía, Danilo Astori
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Siguiendo la sana costumbre instaurada desde el 1 de marzo, el gobierno desarrolló el conflicto tras paredes de vidrio dejando al descubierto mediadores e intransigentes en un juego de roles con graves costos políticos para todos.

Porque si el superministro Danilo Astori jugó fuerte su tesis de priorizar los compromisos internacionales, sabiendo el efecto de inestabilidad que su renuncia acarrearía, no fue menos fuerte el gesto del presidente Vázquez al desautorizarlo públicamente.

Una vez más, aunque no se supo evitar la crisis ni procesarla de manera menos dolorosa, no se aflojaron las riendas del gobierno. Por último, quedó también expuesta otra marca: la dependencia financiera de Uruguay no empieza ni termina en Astori, pero hay que decir que, durante el encontronazo, no aparecieron propuestas ni equipos alternativos en materia económica.

En la presente entrega BRECHA intenta reconstruir el proceso que condujo a esta disputa, trazar líneas interpretativas y esbozar algunas perspectivas de mediano plazo. El informe incluye también miradas sobre algunos de los aspectos centrales del nuevo presupuesto.

A seis meses de iniciado su mandato el gobierno progresista vivió su primera crisis, provocada por las tensiones entre el cumplimiento de su programa y el “realismo” de una orientación económica signada por dos factores conflictivos: la herencia de pasadas administraciones y las restricciones resultantes de los acuerdos firmados con el fmi y otros organismos multilaterales de crédito.

Lo llamativo del conflicto es que se personificó en las dos figuras de mayor relieve del gobierno: el presidente Tabaré Vázquez y su ministro de Economía, Danilo Astori.

Sus posiciones aparecieron en los extremos; el primero tenazmente firme en su intención de cumplir con el compromiso programático de llevar el presupuesto de la educación pública al 4,5 por ciento del pbi, y el segundo, aunque compartiendo la decisión de Vázquez, indicando que ello no es posible dada la realidad económica y financiera del país.

La defensa del cumplimiento de los compromisos asumidos con los organismos de crédito y las consiguientes metas en materia de déficit fiscal, llevó a Astori a estar “renunciado” durante casi toda la jornada del miércoles 31 (aunque el planteo no se formalizó), justo cuando el presupuesto debía ingresar al Parlamento.

El enfrentamiento, si bien era esperable según fuentes de izquierda, pareció una inflexión en una entente que comenzó a dibujarse en julio de 2004, cuando en el avión que los conducía de Alemania a Estados Unidos, Vázquez ofreció a Astori la cartera de Economía.

Naturalmente, añadieron, las diferencias entre uno y otro existían y se habrían de expresar cuando el gobierno encarara los pasos fundamentales que trasmitieran la idea de cambio, tan pregonada en la campaña electoral. De ahí que ellas aparecieran en la ley presupuestal.

LOS HECHOS. “Un poquito menos de superávit y un poquito más de déficit”, fueron las palabras de Vázquez en el Consejo de Ministros del lunes 29, que estudiaba el presupuesto quinquenal, al referirse a los pasos que obligatoriamente debían darse para que se cumpliera con la promesa electoral de establecer el 4,5 por ciento del pbi para la educación pública.

Ese razonamiento, aseguraron fuentes gubernamentales, fue en respuesta a la postura de Astori, en el sentido de que no era posible alcanzar ese porcentaje sin modificar las metas de equilibrio fiscal acordadas con el fmi.
Pero la tensión entre el presidente (y la mayoría de los secretarios de Estado) y el ministro de Economía con respecto al presupuesto de la enseñanza tiene semanas de historia y varios actores.

En una reunión del 16 de julio, por ejemplo, con el titular de Educación, Jorge Brovetto, Astori pretendió que el 4,5 fuera extensible a la educación pública y privada, especie que Brovetto rechazó con el respaldo del presidente.

El lunes 22 de agosto el tema sobrevoló la reunión ordinaria de los ministros y en la noche, durante el brindis de agasajo al presidente saliente del bid, Enrique Iglesias, se volvió sobre la cuestión y en sucesivos apartes los distintos secretarios reafirmaron la importancia de alcanzar ese 4,5, como forma de mejorar las posibilidades competitivas del país. En esas mismas conversaciones informales, Astori habló de los límites establecidos por los compromisos firmados.

A partir de entonces se formó una comisión entre los ministerios de Economía y Educación para estudiar los números de la enseñanza pública. Ese grupo, que trabajó sobre las coordenadas de Economía, no pudo elaborar una propuesta que se acercara al guarismo anunciado en la campaña electoral.

Así las cosas, el lunes 29 Vázquez dijo que había sopesado en soledad la situación y afirmó que debían hacerse todos los esfuerzos para llegar a ese porcentaje, dado que era la única cifra manejada en el programa electoral del ep-fa.

En sus manos tenía un memorándum que le había entregado el director de la OPP, Carlos Viera, en el cual proponía algunas medidas para acercarse al porcentaje requerido. Ese documento no era conocido por el ministro de Economía, quien se mantenía en que lo máximo posible orillaba el 3,5 por ciento del pbi.

Previamente, Astori había repartido entre sus pares un cd rom con el presupuesto a enviar al Parlamento que no incluía el 4,5 por ciento para la educación estatal.
Ante la insistencia en alcanzar el guarismo prometido, el ministro señaló que esa cifra era alcanzable incluyendo algunos organismos como el inau, posibilidad que Vázquez descartó de plano.

Ante algunos planteos de Astori de que no podía generarse mayor déficit para cumplir con el programa, pues esto traería riesgos en la relación con el fmi en tanto se apartaba de la carta de intención firmada, el presidente sostuvo que era prioritario cumplir con el “pueblo (antes) que con el Fondo”.

Tras ese intercambio y la decisión del presidente de cumplir con lo prometido para la educación pública, el secretario de Economía se retiró para ajustar los números y alcanzar lo que se le exigió. El martes 30 le comunicó a Vázquez que no podía llegar al porcentaje y que de hacerlo podría conducir al país al default, por lo que “me obligás a renunciar”.

El presidente insistió con el 4,5 por ciento, pero llamó a los ministros para comunicarles la situación.
Desde la mañana del miércoles se sucedieron los contactos al más alto nivel para que Astori no concretara su intención, incluyendo las gestiones del secretario de la Presidencia, Gonzalo Fernández.

De las conversaciones surgió una fórmula que permitió superar la primera crisis ministerial del gobierno progresista.

Ella consiste en incrementar la partida anual en la rendición de cuentas de 10 a 20 millones de dólares con destino a proyectos de inversión, e incluir, en el artículo 386, la formulación “a los efectos de contribuir a asegurar la asignación de un volumen de recursos equivalente al 4,5 por ciento del pbi con destino a la educación pública”.

Es precisamente el término “asegurar” el que contempla las aspiraciones de Vázquez y el acuerdo con el resto de los ministros, porque supone que necesariamente se llegará al porcentaje prometido, a la vez que en los incisos a y b del mismo artículo se hace mención a que los recursos llegarán “en función del nivel de la actividad económica”.

Concepto que permitió a Astori seguir al timón de la economía.

Además se omite, en el mensaje, la planilla de ejecución de los organismos de la enseñanza correspondiente al año 2010. Esta suerte de maquillaje tiene como fin que no quede plasmada en el planillado la posibilidad de aumentar el déficit fiscal para asignar los fondos que permitan a la educación llegar al 4,5 por ciento al final del período de cinco años.

Un esfuerzo vano, dijo una fuente gubernamental a BRECHA, para no alterar los ánimos del fmi, aunque deje contento a Astori.

HACIA UN NUEVO EQUILIBRIO. Si bien los agonistas de la crisis son bien nítidos, no es menos cierto que las contradicciones no se limitan a ambos y que tras ellos hay un alineamiento asimétrico, sólo contenido por el apoyo irrestricto que hasta el presente Vázquez brindó a Astori.

La acción del gobierno ha tenido voces disonantes con respecto a la política económica que no se manifestaron más que en “toqueteos” (tal como ha dicho varias veces el ministro José Mujica), algunos infructuosos, como en el caso del endeudamiento interno, y otros de efecto más mediático que real (el asado del Pepe).

En el atardecer del miércoles en Suárez se escucharon varias voces de censura a los planteos de Astori, e incluso a la forma de conducirse.

El propio Mujica dijo en declaraciones a radio El Espectador que en las conversaciones para resolver la crisis no se abstuvo de reprocharle a Astori la soberbia de su carácter.

Pero hasta el momento el ministro de Economía no había enfrentado una oposición sistemática a sus planteos. La primera señal de que algo comenzaba a cambiar en ese escenario la dio la Vertiente Artiguista (va), cuando sus dirigentes comenzaron a exponer públicamente sus diferencias.

Lo hicieron con la ley de fuero sindical (un proyecto que el secretario de Economía definió como perteneciente a la vieja izquierda y, por tanto, fuera de lugar). Luego, cuando se comenzó a discutir el presupuesto quinquenal, hicieron punta en la bancada parlamentaria que se reunió con Astori para reclamar el porcentaje comprometido para la educación pública.

Fue precisamente uno de los hombres de la va, Viera, quien introdujo con su memorándum la primera grieta en la estrategia del ministro de Economía. En ámbitos del equipo económico se calificó de “traición” el planteo del director de la OPP, quien -dicen- nada había informado sobre lo que pensaba decir en el Consejo de Ministros, además de que ello iba contra la línea oficial de la secretaría.

El episodio del amague de renuncia de Astori, su solución y el posicionamiento de los distintos actores aparenta crear un nuevo escenario. Si bien todos los jerarcas del gobierno trabajaron para que no dimitiera, se han encargado de precisar que se avanza hacia otros equilibrios.

Tampoco puede pensarse en un debilitamiento de Astori, pues obviamente ello no favorece al gobierno en su totalidad. Mujica afirmó, en el reportaje mencionado, que una renuncia de Astori “iba a significar una corrida en materia de confianza generalizada, y su eventual sucesor, cualquiera fuera en esas circunstancias, iba a tener que tomar decisiones mucho más dramáticas hacia la derecha, que las que se habían tomado, porque iba a haber una crisis de confianza generalizada. En definitiva era el costo país”.

Del análisis de lo acontecido podría establecerse una lógica de ganador-perdedor, más allá de que la fórmula que permitió el acuerdo sugiere que todos se vieron más o menos contemplados. Algunos medios se apresuraron a concluir la victoria de Astori en el contencioso, pero la lectura no es tan sencilla.

En primer lugar porque el resultado deja establecido negro sobre blanco que se debe “asegurar” el 4,5 por ciento del pbi para la educación pública, aun matizado por el necesario crecimiento de la economía.

Y en segundo lugar porque, según dijeron a BRECHA integrantes del gabinete, Astori quemó uno de sus cartuchos, el de la renuncia, y puso en situación extrema al presidente. Algo que éste, indicaron, no olvidará, pudiendo hacer pesar su malestar en episodios futuros.

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Un cruce sorpresivo

Las instancias que llevaron a la crisis en la presentación del presupuesto tuvieron dos actores inesperadamente enfrentados. Asamblea Uruguay (AU), porque es el sector que dirige Danilo Astori, y la Vertiente Artiguista (va), en tanto principal contradictor del planteo del titular de Economía y sector al que pertenece el director de la OPP, Carlos Viera.

El presidente de la VA, el senador Enrique Rubio, dijo a BRECHA que “entre el lunes 29 (día en que Astori presentó su proyecto final) y hoy hay un avance muy significativo, porque se incorpora la cuota mutual, otros rubros y el compromiso de llegar al 4,5 por ciento.

Se mejoró notablemente en relación a lo anterior, presentado por Astori”. Rubió afirmó que su sector se jugó enteramente a “incrementar los recursos” y que Tabaré Vázquez hizo lo propio, para asegurar la “credibilidad del proyecto”. También pronosticó un gabinete más equilibrado en el peso de sus integrantes.

Por su parte, el senador de AU Alberto Cid expresó a BRECHA que la “crisis nos puso a todos en una situación compleja, preocupante, por lo que significaba en torno a las posibilidades de hipotecar el programa del fa como gobierno.

Ello en función de los riesgos posibles por el no cumplimiento de los acuerdos suscritos con los organismos internacionales. Eso podía comprometer las posibilidades de pago de intereses y poner en riesgo de un default al país. Creo que la crisis se resolvió con concesiones de ambos lados y eso va a permitir tener un presupuesto alineado con las pautas programáticas”.

Para Cid el Poder Ejecutivo sale fortalecido en su conjunto, al igual que Astori, con el elemento adicional de que “algunos de los ministros que mediaron en esta gestión, por ejemplo José Mujica, que había sido crítico y el miércoles jugó un papel relevante, desdicen con su actitud algunos elementos polémicos relativos a Economía”.

Finalmente, Cid sostuvo que hubo un “desliz en el tratamiento, donde el compañero Viera introdujo una propuesta inconsulta. Aparentemente su iniciativa no era conocida por el ministerio y habría que rastrear las razones para que sucediera ese hecho”.

Sin embargo, afirmó “no tener constancia de que jugara un sector político tras el episodio negativo”.

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El gasto en educación: Un salto

El 4,5 por ciento del pbi para la educación estuvo en el centro de la tormenta que generó la presentación del presupuesto quinquenal. Es que los gastos educativos han sido desde hace varias décadas inversamente proporcionales al incremento poblacional de las aulas de los distintos niveles (Secundaria, para tomar un ejemplo, pasó de 132 mil a más de 250 mil alumnos desde 1985).

Tanto el Poder Ejecutivo como la ANEP entregaron el miércoles 31 proyectos de presupuesto en los que se introduce el 4,5 por ciento para la educación.

La secretaria general del gremio de magisterio, Teresita Capurro, confirmó a BRECHA que Vázquez “aseguró la cantidad prometida y que esta cifra será real, en el sentido de que no van a existir trampas al solitario como antes, cuando se entregaban partidas irreales que luego eran artificialmente devueltas al gobierno central sin ser utilizadas”.

Para alcanzar el 4,5 por ciento del pbi se incluirá a partir de la próxima rendición de cuentas un monto de 20 millones de dólares anuales provenientes de un préstamo del bid. La diferencia más importante entre los presupuestos enviados por la ANEP y el Ejecutivo radica en la progresión de los aumentos otorgados.

Según el consejero de Primaria Óscar Gómez “no existen diferencias de fondo, excepto en que en el nuestro se pone más énfasis en un aumento a partir de 2006 y no de 2007. Si bien el enviado por el Ejecutivo no es el más deseable, tenemos el convencimiento político de que la decisión es la mejor que se puede obtener”.

La proporción del presupuesto que concedía a educación la anterior administración era del 2,91 por ciento, cifra que ya había acumulado sucesivos recortes. Si bien “las necesidades del sistema demandan al menos un 6 por ciento”, dijo a BRECHA la economista de Fenapes Gabriela Cultelli, “también sabemos que un 4,5 es un hecho histórico, pues desde 1961 el país no observó un guarismo igual para este sector”.

El proyecto presentado por el Ejecutivo deja abiertas dos posibilidades de cambios para el futuro. Por un lado, los aumentos serán proporcionalmente equivalentes a los ingresos que registre el Estado, lo que ata las cifras de la educación a la situación económica del país.

Por otro, el presidente Vázquez se comprometió, en la reunión con la cseu, a que las rendiciones de cuenta anuales sean abiertas. Para Carlos Barceló, presidente de Fenapes, esto es un elemento positivo, ya que “coloca a la educación en el centro del debate político. Se ha logrado un piso presupuestario que marca un nuevo rol para lo educativo enmarcado en un proyecto de país”.

El salario de los docentes y el resto de los trabajadores de la educación ocupa más del 80 por ciento de los gastos presupuestales en la materia.

Los sindicatos que integran la cseu coinciden de todas formas en que con el presupuesto otorgado no se llegará a la media canasta solicitada (13 mil pesos), ya que apenas se superarán los 7 mil pesos. Barceló, sin embargo, rescató el hecho de que el presupuesto incluya la cuota mutual para todos los funcionarios de ANEP.

Federico Álvez

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