En 1995 Uruguay se convirtió en el quinto país de América Latina en realizar una reforma estructural en su sistema de seguridad social, introduciendo un pilar de ahorro individual administrado por agentes privados, que pasó a convivir en régimen mixto con el antiguo sistema de reparto y solidaridad intergeneracional.
La modificación, que incluyó cambios en la gestión y en los criterios de acceso a las prestaciones, fue de las más moderadas de la región, ya que recogió sólo en parte el modelo liberal que Chile había aplicado 15 años antes.
La reforma entró a regir en abril de 1996 y buscaba evitar el “colapso” del sistema, sanearlo, hacerlo sustentable y aumentar su formalidad y transparencia. Diez años después, las Afap anuncian cuantiosas jubilaciones gracias a una rentabilidad que superó expectativas (y que se basó en inversiones de alto riesgo).
Por otro lado, algunas proyecciones anuncian nubarrones, como que apenas el 13 por ciento de los trabajadores podrán cumplir con los requisitos requeridos para jubilarse en tiempo y forma y que un alto porcentaje de uruguayos deberá conformarse con una pensión o simplemente quedará fuera del sistema.
El camino del medio. Eran los noventa, y la primera de las “reformas estructurales” fue concretada tras una negociación política audaz que aseguró el apoyo de los bloques mayoritarios de los partidos tradicionales y de un sector de la izquierda, aunque dejó inconformes a los más liberales (representados por Jorge Batlle e Ignacio de Posadas) y a la mayoría del Frente Amplio, que rechazó la introducción de un pilar de capitalización administrado por actores privados (Afap).
El politólogo Carlos Luján recuerda que en la negociación fue clave el rol del “centro presidencial” (Julio Sanguinetti y su secretario Elías Bluth). “Fue una negociación política con una estrategia clara de marginar a los sectores sociales, porque se sabía que si eran incluidos la cosa se iba a complicar. Los pasivos eran un sector muy poderoso -estaba la reforma del 89 como muestra-, como para oponerse a ellos. Sanguinetti se preocupó por desmovilizarlos, garantizándoles que las pensiones y jubilaciones vigentes no se iban a tocar y que la reforma sólo afectaría a los futuros jubilados (…).
El mandatario logró imponer su reforma negociando primero en la interna del Partido Colorado convenciendo a los sectores más liberales, que querían un sistema como el chileno, de que lo que se impulsaba era lo posible.
Lo mismo pasó con el Partido Nacional, donde De Posadas llegó a decir que aprobar un sistema mixto era enterrar por 20 años las posibilidades de tener una reforma como tuvieron los chilenos. Tenía razón. Hay que recordar los frustrados intentos previos de Lacalle, que no quiso negociar la ‘pureza’ del sistema.”
Luego de convencer a la derecha, Sanguinetti se aseguró el centro y buscó a los más moderados dentro de la izquierda. “Hubo una segunda instancia de negociación con el sector de Volonté, que era un socio privilegiado del gobierno.
Luego, la inclusión del Nuevo Espacio, que apoyó más bien técnicamente, y en cuarta instancia el Frente Amplio, donde los sectores más moderados impulsaron otra reforma, más estatista, que sólo quería Afap públicas, y que llegó a ser apoyada por Volonté.”
Luján recordó a BRECHA que dentro del Frente Amplio “hubo cinco proyectos pero no se logró articular una propuesta alternativa. Estaban desde los que proponían sólo ‘aggiornar’ el sistema vigente, quienes querían mantenerlo, y otros que defendían propuestas tímidas de un sistema mixto.
Tampoco el PIT-CNT tuvo una única postura. Ahí faltó velocidad de respuesta del sindicalismo. Finalmente el Frente Amplio votó en contra de la reforma, que salió con el apoyo blanco, colorado y nuevoespacista”.
La estrategia de avanzar hacia el centro desde la derecha y trasmitir a unos la urgencia y a otros la inevitabilidad de recorrer el “camino del medio” fue exitosa y el Parlamento aprobó el proyecto.
La reforma afectó sólo a una de las instituciones del sistema de previsión social, el BPS, que administra los fondos de la mayoría de los trabajadores, e introdujo cambios en el sistema contributivo y de financiamiento, en los parámetros del sistema de reparto y aspectos de la gestión. El número mínimo de años aportados para jubilarse pasó de 30 a 35. Se estableció una edad mínima de 60 años para ambos sexos (se incrementó en cinco años el retiro para la mujer), llevándose a 65 en caso de no completar los aportes.
Se modificaron las tasas de reemplazo, volviéndose más sensibles a la edad de retiro y a los años de servicio, y se extendió el período de aportes utilizado para el cálculo de la prestación. Se mantuvo el programa de jubilación por edad avanzada y de pensión a la vejez para quienes no generen derechos jubilatorios, pero se aumentó la edad mínima de 65 a 70 años.
Para fortalecer la relación entre tiempo de servicio y acceso a la jubilación se cambió la gestión, modificándose el sistema de pruebas para demostrar la historia laboral. Se desconsideró el testigo -cuya veracidad no era cotejable- y se pasó a exigir registro documentado.
Futuro incierto
En los primeros años de vigencia, el sistema se embarcó en una “guerra de traspasos” que trajo a las cinco operadoras privadas más dolores de cabeza y un déficit considerable. Las cosas parecieron equilibrarse en 2001, cuando algunas rivales prefirieron unirse en una fusión que hizo que de seis administradoras quedaran cuatro: República (que absorbe casi el 40 por ciento de los afiliados y el 60 por ciento de los fondos), Afinidad (fusión de Santander y Comercial), Unión-Capital e Integración.
La libre competencia entre las empresas, que redundaría en beneficios para sus clientes, fue la principal perjudicada de la fusión y del acuerdo tácito entre las AFAP para no bajar las comisiones, excesivamente altas con relación a los servicios que prestan.
Algunos estudios arrojan hoy muchas sombras sobre las posibilidades reales de los trabajadores uruguayos de cumplir con los nuevos requisitos para acceder a una jubilación o pensión.
Si bien la alta rentabilidad arrojada en estos diez años (fruto de inversiones concentradas y de alto riesgo, como es la deuda pública) las hace alardear de que “un joven de 28 años que actualmente tiene un sueldo de 8 mil pesos, cuando se jubile a los 60 recibirá unos 9.300 mensuales de jubilación; si se retira a los 65 años el monto de ingresos mensuales que obtendrá será aproximadamente de unos 13 mil”, nada dicen sobre qué pasará con los miles de trabajadores que -dada la alta informalidad (40 por ciento)- no podrán registrar 35 años aportados aunque los hayan trabajado.
Esa pregunta fue la base de un estudio de la Facultad de Ciencias Sociales según el cual “la exigencia de 35 años de aportes documentados es exagerada dadas las condiciones del mercado laboral uruguayo y su alta informalidad”.
La investigación se hizo en base a datos del Registro de Historia Laboral del BPS, encargado del seguimiento de los aportes de los afiliados activos a fin de poder documentar los años trabajados para estimar la jubilación.
Según el estudio, la proporción de trabajadores registrados que lograría cumplir con 35 años de servicio en el momento de jubilarse es “preocupantemente baja”.
Si se toma el período 1996-2004, los que podrían jubilarse con 35 años aportados representan apenas el 13 por ciento.
“A los 60 años, el 87 por ciento de los trabajadores de la muestra no alcanza los 35 años requeridos por la legislación actual para jubilarse. A su vez, el 62 por ciento no alcanza los 30 años requeridos por la legislación previa a la reforma”, afirma el estudio.
Si se toma sólo el caso de los privados, el guarismo de quienes podrán jubilarse a los 60 años con 35 aportados baja del 13 al 3,1 por ciento (mientras que en los públicos es del 60,3). Aun excluyendo el período de la crisis (cuando la informalidad aumentó), el estudio muestra que para los años previos a la recesión (1996-98) quienes podían jubilarse a los 60 años con 35 de labor eran el 24 por ciento.
Afapniatados.
En 1999 la iniciativa popular impulsada por jubilados, trabajadores y el Frente Amplio para derogar la reforma no alcanzó las firmas requeridas. El triunfo del Frente Amplio en octubre de 2004 no supuso sin embargo una amenaza al nuevo sistema, ya que si bien mantuvo la crítica (el documento programático hablaba de “sustituir el régimen vigente introducido por la ley 16.713”), la prudencia y gradualidad que caracterizaron su estrategia electoral aseguraron su continuidad.
Se argumentó que estaba en juego el dinero ahorrado por los uruguayos -1.400 millones de dólares en manos de las AFAP-, por lo que la reforma del sistema no podía ser “unilateral, aprovechando mayorías parlamentarias”.
En el primer año y medio, si bien el gobierno no incluyó a la seguridad social en la carpeta de reformas en marcha, sí se ha avanzado en algunos cambios. Para completar la reforma estructural -que no tocó las cajas paraestatales-, el Ejecutivo envió al Parlamento un proyecto de ley referido a la Caja Policial. A nivel de las AFAP, la idea es rebajar las comisiones a partir de la disminución de las de República AFAP. Además, el BPS transfirió a las AFAP los costos de recaudación de los aportes. Paralelamente, el BPS continuó su reestructura -creó la Dirección Técnica de Prestaciones- y avanzó en el mejoramiento de la gestión buscando aumentar la formalidad.
También está sobre la mesa la modificación de los parámetros que exige el sistema para jubilarse y bajar los años de aporte y la edad de retiro. Una comisión técnica del bps estudia la posibilidad de disminuir de 35 a 30 los años de aportes registrados y el impacto financiero de la medida. También analiza revisar algunos “topes injustos”, mejorando los subsidios por enfermedad y los criterios para fijar las pensiones a la vejez y a la invalidez.
El propio ministro de Economía, Danilo Astori, presentó recientemente las previsiones del estudio de la Facultad de Ciencias Sociales, en claro apoyo a esta línea revisionista.
