«La política económica no puede renunciar a plantearse un plan de desarrollo estratégico»

En diálogo con Revista Zoom, el historiador económico Marcelo Rougier aporta su visión y su perspectiva histórica sobre la economía y la industria del presente. Desarrollo productivo: qué papel debe asumir el Estado para promoverlo.

Los debates en torno a modelos de desarrollo se reeditan de manera constante a la luz de los problemas estructurales que enfrenta la economía argentina desde hace décadas, por lo que trascender la coyuntura constituye un imperativo político e intelectual. En este marco, conversamos con Marcelo Rougier, especialista en temas de desarrollo productivo, quien rescata algunas memorias institucionales e intelectuales para esclarecer el presente y expandir las perspectivas de futuro.

Marcelo Rougier es magister en Historia Económica y doctor en Historia. Se desempeña como investigador del CONICET, en el Instituto Interdisciplinario de economía política (IIEP) de la Universidad de Buenos Aires. Sus producciones sobre historia de la industria, políticas públicas y estrategias empresariales en el sector industrial han sido publicadas en revistas especializadas y libros.

¿Cuáles crees que son los principales problemas que afronta la economía y la estructura productiva argentina?

Básicamente el gran problema de la Argentina está vinculado a su escasa disposición para conseguir divisas, las cuales son centrales para sostener las importaciones y acceder a algunos insumos estratégicos intermedios y maquinarias requeridas por el sector industrial. Estas importaciones están en gran medida vinculadas a las deficiencias de la estructura industrial. Entonces cualquier posibilidad de avanzar en el crecimiento de un sector que es considerado clave para sostener un proceso de acumulación más o menos autónomo está condicionado por esa insuficiencia de divisas. Estas divisas dependen de algunos sectores industriales, pero fundamentalmente de las exportaciones del sector agropecuario. Dicho sector exporta en muchos casos lo que se conoce como “bienes salarios”, es decir, alimentos o aquel tipo de productos que tiene impacto sobre la estructura de precios local. Estas cuestiones se van concatenando y llevan a que la economía argentina tenga estos problemas más estructurales.

Después se encuentra el tema del enorme peso de la deuda externa que agrava esta situación y también el gran peso que tienen las empresas extranjeras en la economía local, las cuales además demandan divisas para remitir utilidades. Entonces, yo creo que el gran problema desde hace muchos años está vinculado a esa recurrente situación de restricción externa que tiene la economía argentina, básicamente de 2010-2011 para adelante.

Si uno va para atrás esa situación también estaba presente en épocas previas. Pero había otra estructura productiva y otra estructura social, que más allá de sus cimbronazos permitía que la economía saliera adelante o que funcionara con esa dinámica que se conoció como de ciclos de stop & go, muy característicos de la etapa previa a los años ochenta caracterizada como de industrialización por sustitución de importaciones. En definitiva, se trataría del mismo problema, pero con mayor grado de complejidad y agravado luego de 1980 por los condicionantes de la deuda externa, una estructura productiva industrial mermada y un mayor grado de extranjerización.

¿En qué sectores de la industria actualmente observas mayor potencial de crecimiento y de capacidad exportadora? ¿Cuáles son las industrias del presente y cuáles las del futuro?

En términos estratégicos y teóricos siempre apostaría a aquellas industrias más intensas en conocimiento, aquellas industrias que tienen mayor capacidad de generar incrementos de productividad, y transformar esos incrementos de productividad en mejoras para el conjunto de la población y en mejoras salariales. Me refiero a aquellas industrias más avanzadas (vinculadas, por ejemplo, a la producción electrónica o la producción farmacéutica, a la bioingeniería, a la industria del software, etc.), con posibilidades de insertarse de la mejor manera en el actual contexto internacional. Una estrategia de crecimiento pensada en el mediano y en el largo plazo debería considerar a los sectores exportadores de punta y apuntalar con los mecanismos que tiene disponibles el Estado –en innovación, financieros, impositivos— la posibilidad de que esos sectores vayan hacia la exportación, con el Estado acompañando la generación de mercados, de nichos, a partir de acuerdos internacionales. Ahora bien, dadas las condiciones actuales, y la situación de la economía argentina, cualquier otro sector que genere hoy divisas es bienvenido.

A su vez, también hay que apostar a otros sectores más tradicionales del entramado productivo, del entramado industrial en particular, que no tienen tanta capacidad exportadora, pero que tienen capacidad para generar empleo. Me refiero a una recomposición más en lógica de sustitución de importaciones tradicionales, de recomposición del trabajo y del salario, propio de los sectores más tradicionales, como la metal-mecánica y el textil, que se encuentran vinculados a pequeñas y medianas empresas y a los que se debe estimular con políticas sectoriales específicas.

También tienen que considerarse, obviamente, todos los sectores que ya hoy por hoy están exportando vinculados a actividades agropecuarias o agroindustriales, y también los sectores industriales que exportan commodities, bienes más simples, que son un poco los que han sobrevivido a los años de crisis y a las políticas de desindustrialización de los últimos 30 o 40 años. Es decir, los productores y exportadores de productos siderúrgicos y metalúrgicos, como el aluminio y la industria química básica, sectores de refinación de petróleo, etc. Pese a encontrarse más condicionados a los cambios del contexto internacional y a los problemas de precio, estos sectores hoy son centrales dentro de las exportaciones de la Argentina y hay que seguir sosteniéndolos por la dificultad para la generación de divisas.

Luego se encuentra todo lo que es la producción de hidrocarburos y especialmente la minería, la cual tiene grandes posibilidades y se está discutiendo en los últimos tiempos. Sin embargo, esto suscita otras discusiones referidas a los problemas ambientales y a las estructuras productivas sustentables en el más largo plazo, y en qué medida estos sectores que son impulsados por empresas extranjeras pueden ser condicionados para que promuevan inversiones locales y entramados productivos que puedan acercarse y proveer a esos sectores –es decir, la cuestión del eslabonamiento—. Esto precisaría de algún tipo de controles o mecanismos para que su desarrollo provea de mejoras al conjunto de la estructura productiva y social.

En algunos de tus estudios desarrollás los conceptos de “Estado empresario” o “Estado emprendedor”. ¿Qué características tiene que asumir el Estado argentino para dar respuesta a las demandas de este tiempo?

Sí, yo he desarrollado algunos estudios en un plano más histórico sobre el papel que ha tenido el Estado en el desarrollo económico de la Argentina desde el siglo XIX, obviamente durante el contexto del siglo XX, y aún durante el siglo XXI, tratando de rescatar precisamente ese papel que muchas veces ha sido discutido o minimizado, sobre todo, desde posturas liberales o neoliberales. Estas posturas no reconocen ese papel y se ubican en un plano más crítico respecto a la intervención estatal, a la creación de organismos estatales y empresas públicas, y a la actuación del Estado favoreciendo a través de medidas impositivas, financieras y de innovación tecnológica a determinadas actividades, sectores o incluso empresas. En ese marco, he tratado de rescatar algunas experiencias positivas. Pero a nivel internacional, sobre todo después de la crisis del 2008, se reconoce que el Estado ha tenido una participación muy importante en la generación de desarrollos científico-tecnológicos que luego han sido utilizados por empresas privadas, reconocimiento que viene incluso de sectores más críticos de las experiencias estatistas. Los trabajos de Mazzucato, por ejemplo, han planteado estas cuestiones y han tenido una amplia difusión. Cuando uno rastrea alguna innovación tecnológica siempre termina encontrando algún apoyo del Estado, ya que es el que realiza aquellas inversiones que no tienen una retribución directa pero que se transmiten al conjunto de la esfera social y pueden ser tomadas por distintos empresarios para llevar adelante sus operaciones.

Entonces, creo que el Estado tiene que recuperar esa capacidad de desarrollo tecnológico a partir de sus propias agencias de producción e innovación científica vinculadas al sector privado como un elemento central para pensar en el más largo plazo. Se suele pensar, por ejemplo, en relación al INVAP o al ARSAT.  Pero también está en otros sectores: en la producción de medicamentos, en lo referido a los estudios sobre desarrollos agropecuarios, incluso al desarrollo minero. Siempre se encuentra algo del Estado. Lo que hay que hacer en definitiva en términos de capacidades estatales es crear las agencias y la capacidad de organización y coordinación de esas agencias para poder hacerlo de una manera más sistemática, coordinada y que sea más efectiva, en el marco de un plan más general de largo plazo. La política económica no puede renunciar a plantearse un plan de desarrollo estratégico en serio, en el que la construcción de capacidades estatales para impulsar los objetivos que se planteen sea central.

Esto debe estar acompañado de un proceso de legitimación política y social. Es importante tener algunas ideas claras de esas estrategias y después trasladarlas a una estructura de planificación. Se podría recuperar la experiencia institucional de lo que fueron algunos entes de planificación como en su momento el CONADE (Consejo Nacional de Desarrollo). Un instituto de planificación que se aboque a estudiar y desarrollar estos planes y generar las capacidades estatales para impulsarlo en el más largo plazo. Sin eso es muy difícil porque precisamente lo que ocurre es que todo lo que se impulsa parece ser algo fugaz o vinculado a la coyuntura y después queda subordinado a la dinámica económica política institucional tan fluctuante de la Argentina.

En términos de perspectiva histórica ¿observas que este momento comparte características con algún otro momento de la historia?

Todos los momentos históricos son únicos e irrepetibles por definición. Se pueden parecer, pero el manto de opciones que se abren no necesariamente son las mismas frente a una situación histórica particular o coyuntural. En estas circunstancias, pienso que es más fácil pensarlo desde la dinámica política e institucional. No tenemos una situación de crisis económica tal como la que existía por ejemplo a fines de menemismo o la crisis del 2001, ni tampoco la crisis hiperinflacionaria del 89/90. Ni siquiera la situación que se generó con el “Rodrigazo”, en 1975, cuando existía otra capacidad de respuesta social, ya que al intento de aplicación de política económica neoliberal brutal con una brutal devaluación le sobrevino una respuesta de los sindicatos airada que terminan desalojando a Rodrigo y dando un viraje otra vez a la política económica hasta 1976. Entonces las situaciones actuales son muy disímiles respecto a esas otras coyunturas.

Con estas salvedades, sí se puede vislumbrar hoy, dada esta situación de falta de crecimiento de la economía argentina –más allá de los vaivenes y de virtual estancamiento—, la perspectiva de que vayamos otra vez a una situación de aplicación de políticas liberales o neoliberales. En el mejor de los casos más similares a lo que sucedió durante la experiencia del gobierno de Macri, pero con el agravante de una economía mucho más degradada de la que existía hacia 2015. En una situación en la que participación de los asalariados en el ingreso –uno de los elementos centrales que había conformado el peronismo en ese mítico 50 y 50 de Perón de los años 40 y 50— que se había alcanzado otra vez durante la experiencia del kirchnerismo, cayó durante la experiencia de Macri y siguió cayendo durante la experiencia peronista a pesar del crecimiento de la actividad económica y del empleo –aunque sea en mayor medida empleo informal—. Seguimos haciendo una sociedad cada vez más desigualitaria, y eso en el largo plazo obviamente es insostenible.

El escenario que se abre de adopción de políticas de ajuste o políticas neoliberales con una base social tan precarizada y con estos niveles de pobreza, puede ser muy perturbador desde el punto de vista social. Si la propuesta es profundizar esta desigualdad, me parece que solo se sostiene con políticas que van a virar hacia el autoritarismo, la represión, y que pondrán en jaque lo único que queda de las esperanzas post-dictadura vinculadas al retorno de la democracia.

Hay un concepto acuñado por Aldo Ferrer, el de “densidad nacional”, que busca explicar las posibilidades de desarrollo económico con que cuenta un país en el contexto global. Como estudioso de su obra y compañero de investigación del autor, ¿de qué manera este concepto puede iluminar los desafíos del presente?

Es un concepto que desarrolló Aldo y no me lo quiero apropiar. Pero si uno pensara desde esa óptica y desde los parámetros de Ferrer respecto a la densidad, Ferrer diría que hoy por hoy esta densidad nacional se encuentra fragmentada. Porque precisamente lo que supone en gran medida la construcción de esa densidad nacional como elemento central para pensar en estrategias nacionales de desarrollo sostenibles en el largo plazo es la existencia de liderazgos políticos fuertes. Hoy eso está absolutamente fragmentado. Han desaparecido los proyectos políticos y los programas económicos de los partidos políticos asentados en programas y en debates fuertes a nivel social y al interior de esos partidos. Hoy no sabemos bien dónde están el radicalismo o el peronismo. Todo eso está con trasvasamientos de uno hacia otro lado y muy fragmentado, constituyendo una carencia importante para la construcción de esa densidad. Luego, esa fragmentación política lleva a la falta de consensos sociales de parte de distintos sectores y actores sociales en torno a qué estrategias de desarrollo de largo plazo adoptar y a cuál es el camino para resolver los problemas de la economía y de la sociedad argentina.

Otro elemento central en la definición de la densidad nacional de Aldo tenía que ver con la construcción de ideas, de un pensamiento propio, y pienso que ahí también venimos muy atrás. La economía argentina, la sociedad argentina, se había caracterizado por el desarrollo de un pensamiento económico propio, obviamente tomando conceptos y desarrollos teóricos de otros países avanzados pero reelaborados de manera crítica y a partir de la especificidad de la situación latinoamericana. El mejor ejemplo de esto es Raúl Prebisch y la CEPAL. Luego muchos otros pensadores y el propio Aldo Ferrer. Esto también hoy por hoy se ha perdido y el pensamiento nacional se encuentra muy subordinado a las ideas neoliberales. Ideas que plantean una posición subordinada de la Argentina en el contexto internacional y absolutamente carente de capacidad para hacer frente a los desafíos de la dinámica global. Creo que esa es la impronta fuerte que está detrás del discurso neoliberal, expresado en Juntos por el Cambio y en La Libertad Avanza, pero que también se filtra dentro del pensamiento económico de Massa, o en el proyecto de este gobierno.

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