Hasta la reforma constitucional de 1994 la ciudad de Buenos Aires estaba bajo control político del estado nacional. Según ciertos fallos de la Corte Suprema, y de acuerdo a los lineamientos de la Constitución de 1853 y sus reformas -entre ellas la de 1949-, era considerada un municipio. Con la reforma menemista, se le dio tratamiento específico a su condición jurídico política.
Como se sabe, la asamblea constituyente estuvo condicionada por el Pacto de Olivos, por el cual las dos principales fuerzas políticas del país se intercambiaron favores. La autonomía porteña, la elección directa del jefe local y el tercer senador contaron con el interés del radicalismo de la época que creía, de esa manera, favorecer sus posiciones de poder. La ley declarativa de la necesidad de la reforma, denominada el núcleo de coincidencias básicas, decía expresamente que “la ciudad de Buenos Aires será dotada de un status constitucional especial, que le reconozca autonomía y facultades propias de legislación y jurisdicción”.
En la lectura del Diario de sesiones de la asamblea, se advierte que hubo posiciones diferentes y encontradas acerca del tipo de régimen que correspondía reconocerle a la ciudad de Buenos Aires, en donde muchos constituyentes sostuvieron, expresamente, que la autonomía de la ciudad sólo podía equipararse a la autonomía municipal y no a la de una provincia. También estuvieron aquellos (asambleístas capitalinos en general) que sostenían lo contrario: se trataba de una autonomía propia de un estado provincial. La cuestión no tuvo, finalmente, una opinión unificada, quedando sancionado el artículo 129, como dice actualmente: “La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación. En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que se elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones”.
De manera que, de la letra de la norma, se derivan: el otorgamiento de autonomía, la garantía de los intereses de la nación mientras la ciudad sea la capital y el dictado de un estatuto organizativo. Éste último es el estatuto propio del régimen municipal, pero, cuando los representantes de Ciudad fueron convocados por el Congreso Nacional, le dieron estatus de constitución. Luego, en otras normas constitucionales le otorgan diferentes facultades y atribuciones, que, como son similares a las de las provincias, un sector de la dogmática constitucional concluye el carácter de provincia de la ciudad porteña. A este proceso se lo ha fundado, entre otras pretensiones, en la intención de terminar con una supuesta desigualdad en los derechos de los habitantes de la ciudad con los del resto del país. Pero esto, a mi entender, resulta más difícil de sostener, ya que una simple observación de la realidad indica que se trata del distrito con más recursos económicos de todo el país.
En ocasión de exponer, Antonio Cafiero, como convencional constituyente por la Provincia de Buenos Aires, optó por dedicar su oratoria a este tema. Entre otras cosas, dijo: “Si traigo a colación estas circunstancias históricas (se refiere a la batalla de junio de 1880) es porque nos ratifican en lo que queremos decir esta noche: Buenos Aires va a ganar su autonomía pero tendrá que seguir siendo de todos los argentinos… Por lo tanto, ninguna de las disposiciones de la presente reforma podrá ser interpretada en el sentido de sustraer la ciudad Capital a la Nación… Pero cuando efectúe tal delegación, el legislador deberá considerar cuidadosamente la especificidad de la Capital y dar prioridad, antes que nada, al libre desenvolvimiento de los poderes nacionales residentes en ella… Actualmente Buenos Aires es, antes que una ciudad más, la síntesis de nuestro país. Es una muestra de todos nosotros, porteños y provincianos. La consideramos nuestro hogar común. De ahí que lógicamente nos sintamos con deberes y derechos sobre ella.”
Muchos especialistas en derecho constitucional opinan que la reforma constitucional de 1994, al darle autonomía, le otorgó la categoría de provincia a la ciudad de Buenos Aires. En mi opinión esto no es así, y la autonomía otorgada es solo la propia del régimen municipal, por lo que no corresponde atribuirle todas las facultades propias de una. La significación jurídica es que si se trata de una provincia, la ciudad de Buenos Aires conserva todo el poder que no haya sido delegado a la nación en forma expresa. Mientras que, si se la considera un municipio, sólo tendrá el poder y las facultades que expresamente se le otorguen, conservando la nación los que no. Se trata, en el fondo, de qué facultades es legítimo que tenga y cuáles no, y la manera en que se ejercen.
La definición de la condición jurídica y política de la ciudad porteña es un asunto que concierne a la totalidad del país. La cuestión no debe verse nada más como un tema de perfil académico sobre el cual solo pueden opinar los especialistas en derecho constitucional. Sin duda, una opinión fundada requiere del auxilio de estos saberes, pero no solamente. Las respuestas provenientes de la doctrina constitucional, sin restarles los méritos que puedan tener, en general han omitido incluir en sus análisis las perspectivas políticas, sociológicas, económicas (geoeconómicas) e históricas, que, a mi modesto juicio, junto a las jurídicas resultan necesarias para tener una mirada más comprensiva de acuerdo a la importancia del asunto. Es más, las disposiciones normativas han sido siempre -como no puede ser de otra manera- consecuencia de aquellas.
Un consenso nacional, federal y democrático.
Se ha cuestionado, reiteradamente, la denominada Ley Cafiero (Ley 24588 de 1995). Pero ésta no fue producto de ninguna improvisación, sino la consecuencia inmediata de la posición asumida en el seno de la asamblea constituyente. Sus normas tienen este sentido. Así, por ejemplo, el artículo 5 dice: “La ciudad de Buenos Aires será continuadora a todos sus efectos de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. La legislación nacional y municipal vigente en la ciudad de Buenos Aires a la fecha de entrada en vigencia del Estatuto Organizativo al que se refiere el artículo 129 de la Constitución Nacional seguirá siendo aplicable, en tanto no sea derogada o modificada por las autoridades nacionales o locales, según corresponda.” También, el Registro de la Propiedad Inmueble y la Inspección General de Justicia mantiene la justicia nacional y le reconoce a la ciudad una jurisdicción de falta y contravenciones. A la vez, dispone que el Estado Nacional se reserve la competencia y la fiscalización -esta última, en concurrencia con la ciudad y las demás jurisdicciones involucradas- de los servicios públicos cuya prestación exceda el territorio de la ciudad de Buenos Aires. Crea, en el ámbito del Congreso de la Nación, la Comisión Bicameral Ciudad de Buenos Aires, con el fin de supervisar la coordinación y hacer propuestas, entre el Poder Ejecutivo Nacional y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
En fin, entre el discurso de los medios de comunicación hegemónicos, de evidente (y hasta irritante) contenido porteñista, y la opinión de la doctrina universitaria, se formó un sentido común propio e interesado de la realidad. Pero lo cierto es que la manera en que se producen los bienes y servicios económicos, financieros y comerciales en el ámbito de la ciudad capital; cómo se recaudan los recursos tributarios y se utilizan; cómo se brindan los servicios básicos como salud, educación, seguridad, vivienda y justicia, son todos asuntos de interés nacional e involucran, por ende, a todas las provincias.
Un nuevo pacto social, o un modo más justo, federal y solidario de organización nacional, debe considerar, principalmente, la relación entre la ciudad de Buenos Aires y el resto del país.
