En defensa de la Asignación Universal de Protección

Argumentos para un debate urgente.

Por Flavio Gaitán (1) y Silvana Festinese (2)


La pandemia encontró al país en un escenario de fragilidad extendida a todas las esferas. Las políticas ortodoxas implementadas por el gobierno de Mauricio Macri llevaron a la caída del producto, aumento del desempleo y la informalidad, descontrol de la inflación y crecimiento exponencial de la deuda pública generada por una política de valorización financiera. Como resultado, según el INDEC, en el segundo semestre del 2019 la pobreza alcanzaba al 35,5% (3) de la población.

Las consecuencias del COVID-19 profundizarán esta crisis, llevando a una situación socioeconómica sombría. Diversos organismos proyectan una caída del producto de alrededor de 9%, con impactos sobre las actividades productivas y los niveles de empleo. Esta panorama puso en el centro de la escena el debate sobre la renta básica o el ingreso ciudadano.


Políticas de emergencia versus ingreso universal

Frente a la delicada coyuntura, agravada con el aislamiento social, obligatorio y preventivo que se debió adoptar desde mediados de marzo para atenuar la propagación del virus, el gobierno ensayó distintas medidas tendientes a contener la emergencia. El ingreso familiar de emergencia (IFE) (4), orientado a los sectores de mayor informalidad, contribuyó, sin lugar a dudas, a atenuar la caída de ingresos. Combinado con el programa de Asistencia al Trabajo y la Producción (ATP) (5) y otras medidas(6), se estima que evitó entre 6 y 8 puntos de aumento de la situación de pobreza. Pero, más allá de los méritos, su carácter de excepcionalidad reproduce la lógica de que los problemas del empleo son transitorios y acaban profundizando la fragmentación de la arquitectura del bienestar.

La Asignación Universal de Protección representa una alternativa viable para hacer frente a la crisis social en Argentina. La idea de proteger a la población a través de una transferencia monetaria ha sido defendida en diferentes momentos de la historia, pero el debate actual, promovido por la Red Internacional de Renta Básica, surge en el contexto del debilitamiento de la sociedad salarial y el Estado de bienestar.

Existen un sin número de definiciones y propuestas, pero en líneas generales un Ingreso Básico debe cumplir con cuatro condiciones: ser universal, es decir, alcanzar a la totalidad de la población de una comunidad política; tener carácter de incondicionalidad, sin imponer requisitos para su acceso más allá de ser parte de esa comunidad; ser monetario y no garantizado a través de bienes o servicios; y, en relación a la temporalidad, a intervalos periódicos durante todo el ciclo de vida de las personas. Se trata, por lo tanto, de una política que representaría un derecho a la existencia digna y no apenas de un subsidio o “ayuda” parcializada por grupo de vulnerabilidad.


Beneficios y resistencias a la renta básica

Los méritos de una propuesta de este tipo son múltiples. En primer lugar, garantizaría niveles mínimos de bienestar permitiendo el acceso a las necesidades básicas de todas las personas. Ello contribuiría a la autonomía individual, en particular de quienes no cuentan con ingresos propios. Por otra parte, contribuiría a que quienes se encuentran en extremas situaciones de vulnerabilidad, no se vean forzados a realizar trabajos excesivamente informales, de alto riesgo para la salud y mal pagos. Otra de las ventajas sería la facilidad para su implementación, teniendo en cuenta las fortalezas burocrático-administrativas del Estado (en particular, del ANSES). Se eliminaría el estigma social que se genera en relación a los beneficiarios de planes sociales o la asistencia en situación de pobreza (abundan, en ciertos sectores, los calificativos como “planeros”, “planes descansar” y otras expresiones reaccionarias que ofenden la condición humana). Colaboraría, asimismo, con la reducción del clientelismo, atendiendo a su carácter de universal, y actuaría como un mecanismo de distribución, teniendo en cuenta que es necesaria una reforma fiscal para su implementación.

Las críticas conservadoras a las propuestas de rentas básicas apelan a los efectos negativos sobre la disponibilidad de mano de obra, al supuesto “parasitismo” que generaría y a la idea de “mérito”. Pero las críticas no provienen sólo de sectores vinculados a las derechas. También están quienes proponen focalizar los recursos en las personas que se encuentran en situación de pobreza ya que consideran injusto universalizar una medida monetaria a sectores que no lo necesitan. Otro grupo de refractarios, que prefiere medidas tendientes a garantizar el empleo. Otros observan que aumentarían los grados de individualismo de las personas en la sociedad. Por el lado de los recursos del Estado, la crítica proviene del fuerte impacto fiscal que implica y que, por lo tanto, el país no podría implementarlo. O lo que Daniel Raventós llama la “crítica tosca” de cierta izquierda: que es mejor una revolución y que esa política serviría apenas para garantizarle al capitalismo mano de obra más barata. Nos ocuparemos apenas de algunas.

Ante la crítica que propone garantizar trabajo en lugar de un plan que podría favorecer un supuesto parasitismo, se deben tener en cuenta algunos factores. En primer lugar, más allá de que el trabajo continúa siendo la fuente de generación de valor, innovaciones organizacionales y técnicas asociadas a la robotización y otras tendencias del capitalismo, destruyen puestos de trabajo asalariado. El debilitamiento de la sociedad salarial en América Latina -y Argentina no es una excepción- se combina con la heterogeneidad estructural: una parte considerable de los trabajos son de baja productividad y ni siquiera garantizan salarios por encima del umbral de pobreza. Es decir, el sistema no crea los puestos de trabajo necesarios para garantizar que el empleo asalariado sea el medio para garantizar bienestar, como lo fue durante gran parte del siglo XX, en particular entre la posguerra y mediados de los años setenta.

En segundo lugar, afirmar que se debe “trabajar para subsistir” es confundir trabajo con empleo asalariado. Las personas trabajan y mucho para garantizar sustento para sí y sus familias. El problema no reside en la ausencia de una supuesta “cultura del trabajo”, sino en la configuración estructural del mercado de empleo asalariado argentino, que provee escasos trabajos y, generalmente, mal pagos. En ese sentido, una renta universal de protección posibilitaría que las personas aumenten los grados de libertad para elegir el trabajo que deseen, incluyendo actividades extra-mercantiles, asociativas y comunitarias: economía social y solidaria, voluntariado o vocaciones personales que el mercado no considerable rentable. En tercer lugar, pensar que las personas dejarían de trabajar no tiene ninguna fundamentación empírica. Abundan, por el contrario, los ejemplos de personas extremadamente ricas que continúan trabajando (desde Bill Gates hasta algunos astros deportivos millonarios a los veinte años). No hay razones para pensar que las personas del común dejarían de trabajar por el hecho de que se garantice un piso de bienestar, a menos que se piense que hay personas moralmente superiores que continúan trabajando a pesar de no necesitarlo, cosa que los distinguiría de personas que no lo harían.

La crítica sobre la supuesta ventaja de “ayudar a los pobres” se cae por sí misma. Esa ha sido la opción del Estado argentino desde los años ochenta hasta la actualidad: desde las cajas PAN a las transferencias condicionadas. Desde el horror de la dictadura militar, gran parte del tiempo la pobreza ha afectado a una de cada cuatro personas, llegando a tristes récords superiores al 50%, producto de las crisis sistémicas de la hiperinflación, o la eclosión de la convertibilidad. La estructura heterogénea y desigual de la Argentina en el marco de una economía concentrada y poco diversificada genera un efecto perverso: las crisis aumentan, y mucho, la manifestación de la pobreza por ingresos. Si bien en los períodos de crecimiento, o incluso de expansión de las políticas sociales, como han sido los gobiernos de Néstor Kirchner (moratoria previsional, Plan Familias) o Cristina Fernández de Kirchner (segunda moratoria, AUH, Progresar, Fines, etc.), se logra contener la situación, erradicarla no es tan sencillo: los programas de protección se encuentran focalizados y dispersos en los diferentes niveles de gobierno y en múltiples agencias estatales. El resultado es una arquitectura del bienestar fraccionada, en la que muchas personas quedan al margen de la protección.

La crítica al costo merece especial atención. La población argentina es, actualmente, de aproximadamente 45 millones de personas, de las cuales un poco más de 14 millones tienen menos de 19 años (universo cubierto, aunque parcialmente, por la AUH, las asignaciones familiares y la desgravación de ganancias por hijo/a); 5.2 millones, son mayores de 65 años (cubiertos por jubilaciones contributivas –incluidas por moratoria- y no contributivas). Un poco más de 26 millones tienen entre 20 y 64 años. Asumiendo un valor mensual de $ 17.000 por mes para mayores de 19 años (el valor de pobreza por ingresos que define el INDEC para adultos) y $5.100 para niñas, niños y adolescentes (equivalente al 0.3 de la asignación de un/a adulto/a), la Renta Universal de Protección demandaría (a junio de 2020), aproximadamente, 7.4 billones de pesos por año. Más del doble de los 3,1 billones que se destina actualmente a la seguridad social(7).

No se trata de una política “barata”, ni ésta tiene por qué serlo. Estamos hablando de brindar protección universal a todas y todos quienes habitan nuestro país. Quizás el cuestionamiento fundamental no es cuánto cuesta sino cuánto pagamos por no hacerlo.

Paralelamente, del costo total se deben deducir los gastos que el Estado, en sus tres niveles, destina a políticas asistenciales o de empleo (inversión “directa” como la AUH, los planes de apoyo al empleo, el programa Progresar, etc., sino también “indirecta”, para hacer frente a enfermedades derivadas de la condición de pobreza). En tercer orden, se debe tener en cuenta la parte del repago: en la medida que aumenta el consumo, aumentaría la recaudación del Estado. En cuarto, el componente más importante, la necesidad de una reforma fiscal teniendo en cuenta que el costo estimado para cubrir niños y niñas, adolescentes, adultos y adultas, es el doble de lo que destina el Estado a la seguridad social en 2020 (3,5 billones de pesos, un poco más de 60% del presupuesto).

Contra la muletilla de los sectores conservadores (“Argentina tiene una de las mayores presiones tributarias del mundo”), lo cierto es que la carga fiscal no es tan alta y la estructura fiscal es profundamente regresiva. Los impuestos indirectos, que penalizan más a los sectores populares, representan parte considerable de la recaudación. Los impuestos directos sobre patrimonios y rentas suelen ser bajos y son numerosos los mecanismos para evadirlos (subdeclaración, fuga, etc.), lo que explica, en parte, que existan empresas quebradas con empresarios ricos. El financiamiento de un ingreso universal de protección demanda una reforma integral, incluyendo aumentos de la capacidad contributiva de los sectores altos y medios-altos, restitución de impuestos eliminados (como, por ejemplo, sobre la herencia) y un cambio profundo en el modo en que se decide el gasto tributario, a través de diferentes mecanismos que eximen de contribución fiscal a numerosos sectores.

Una objeción de buena voluntad se relaciona con el riesgo de que, al aumentar los ingresos de las personas, se beneficiarían los sectores mercantiles asociados a la industria de la alimentación y otros bienes esenciales porque aumentaría el costo de vida. El señalamiento no es menor, Argentina tiene una estructura productiva oligopolizada. El aumento de precios, en particular de la canasta básica, está asociado a su estructura productiva desequilibrada. Para que una medida como la Asignación Universal de Protección no se convierta en un mero “pasamanos”, se necesitan políticas activas con controles efectivos, auditorías y, por qué no, penalidades para quienes incumplan por parte del gobierno y hasta medidas como la promoción de la economía social y popular.


Comentarios finales

Para concluir, tres comentarios finales. El primero: la Renta Universal de Protección no elimina, como quieren los conservadores, los derechos sociales históricos: salud y educación. Es un complemento y no un substituto de las políticas de bienestar. De hecho, en Argentina es una política “de base”, teniendo en cuenta que se orienta a garantizar ingresos; quedan desafíos que tienen que ver con la infraestructura social (acceso a agua y saneamiento, vivienda adecuada, etc.) que demandan de otras políticas.

Por otra parte, sobre la denominación. Elegimos propositivamente defender una Asignación o Ingreso universal de protección sin hacer mención a la noción de “ciudadanía” porque, si bien es cierto que el estatus de ciudadanía es la “puerta de entrada” a los derechos civiles, políticos y sociales, no es menos cierto que una postura nacionalista de la ciudadanía lleva a excluir colectivos que carecen de ese estatus -como por ejemplo las y los migrantes-. Por eso, consideramos que la residencia legal y el esfuerzo colectivo y no la ciudadanía deben ser el requisito de implementación.

Por último, el Ingreso Universal de Protección es una política que demanda de una coalición de apoyo amplia. En la medida que no se las piense como punto de llegada, medidas alternativas pensadas para la coyuntura podrían representar etapas intermedias, como por ejemplo un ingreso destinado a las personas que se encuentran por debajo de la línea de pobreza. En ese sentido, el Instituto de Pensamiento y Políticas Públicas, ligado a la CTA, ha presentado una interesante propuesta que combina la extensión de las transferencias a la niñez con un “salario universal”.

Es cierto que los sectores reaccionarios tienen en la Argentina una altísima capacidad de replicar mediáticamente la agenda conservadora. Pero no menos cierto es que, por primera vez en muchos años, los sectores medios que se ven a sí mismos como “no dependientes” del sector público descubrieron la importancia de la acción estatal. La carencia material toca la puerta de colectivos que no suelen manifestar una postura favorable a las políticas sociales, lo que puede aumentar los niveles de empatía con las propuestas redistributivas. El momento es propicio y de los laberintos se sale por arriba.

 

1.Dr. En Ciencia Política – Universidad Federal de la Integración Latinoamericana.

2. Lic. En Ciencia Política – UBA. Asesora en el Senado de la Nación, y Docente en Universidad Nacional de las Artes.

3. https://www.telam.com.ar/notas/202004/446940-indec-pobreza-2019.html
4. https://www.anses.gob.ar/ingreso-familiar-de-emergencia
5. https://www.argentina.gob.ar/atp
6. https://www.argentina.gob.ar/coronavirus/medidas-gobierno
7. Por supuesto, al tratarse de un ejercicio, el costo cambia en función del colectivo a cubrir y los montos a adoptar

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